الف) تشریح قوانین فعلی

اصل چهل و پنجم قانون اساسی ایران، مقرر می‌دارد که معادن در اختیار حکومت اسلامی و در رأس آن حاکم می‌باشد. مطابق اصل مذکور: «انفال و ثروت‌های عمومی از قبیل زمین‌های موات یا رها شده، معادن، دریاها، دریاچه‌ها، رودخانه‏ها و سایر آب‌های عمومی، کوه‏ها، دره‏ها‏، جنگل‌ها، نیزارها، بیشه‌های طبیعی، مراتعی که حریم نیست، ارث بدون وارث، و اموال مجهول‏المالک و اموال عمومی که از غاصبین مسترد می‌شود در اختیار حکومت اسلامی است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل نماید. تفصیل و ترتیب استفاده از هر یک را قانون معین می‌کند.» همانطورکه مشاهده می‌شود در این اصل، «انفال و ثروت‌های عمومی» با هم ذکر شده‌اند و مشخص نیست موارد مذکور که معادن از جمله آنهاست در شمار انفال به حساب می‌آیند تا تحت مالکیت حاکم و دولت باشند یا در زمره ثروت‌های عمومی قرار دارند تا عنوان مالکیت عمومی بر آنها بار شود. چرا که آنچه ظهور در کلمه «اختیار» در این اصل دارد، مفهوم مالکیت نیست بلکه برعکس نشان می‌دهد که معادن متعلق به کس دیگری است که در اختیار حکومت اسلامی گذاشته شده است.[۲] هم‌چنین در بند اول اصل چهل و چهارم قانون اساسی در مورد بخش دولتی می‌خوانیم: «بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو، سدها و شبکه‌های بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه و راه‌آهن و مانند اینها است که به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است.» در این اصل به طور صریح، معادن نفت و گاز ذکر نشده است، لکن معادن نفت و گاز را می‌توان جزو «معادن بزرگ» بر شمرد. در اصل مذکور نیز سخن از اختیار دولت به میان آمده است. علی أیّ حال از عبارت‌های «در اختیار حکومت اسلامی» در اصل چهل و پنج و «مالکیت عمومی و در اختیار دولت» در اصل چهل و چهار می‌توان نتیجه گرفت که دولت و حکومت مالک معادن نفت و گاز نیستند، بلکه این معادن به عنوان ثروت‌های عمومی، در تملک جامعه هستند. به بیان دیگر معادن نفت و گاز در ایران مطابق اصول قانون اساسی جزو اموال عمومی بوده و نوع مالکیت آنها، مالکیت عمومی است. یکی از حقوق‌دانان در این‌باره می‌نویسد: «در این اصل ]اصل چهل و چهارم قانون اساسی[ صراحتا بیان شده است که صنایع و معادن بزرگ «به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت» خواهد بود. این نشان می‌دهد که دولت مالک آنها نیست و مالکیت آنها عمومی است و بخش دولتی تنها می‌تواند به صورت انحصاری در آن فعالیت کند. آنچه از جمع اصل ۴۴ و ۴۵ قانون اساسی استنباط می‌شود این است که مالکیت منابع نفت متعلق به کسی نیست بلکه این منابع به صورت مالکیت عمومی است که در اختیار حکومت جمهوری اسلامی ایران است که نسبت به آن اقدامات مقتضی را انجام می‌دهد. البته فعالیت‌های اقتصادی مربوط به منابع نفت در بخش دولتی و تحت کنترل انحصاری قوه مجریه (دولت) قرار دارد و از حیطه فعالیت بخش‌های تعاونی و خصوصی خارج است.»[۳] علاوه بر اینها باید متذکر شویم تردیدی که در اصل چهل و پنج قانون اساسی بین انفال یا ثروت‌های عمومی بودن معادن وجود دارد، ظاهراً ناشی از اختلاف نظر دو فقیهی[۴] بوده که در تنظیم مقررات قانون اساسی نقش بسزایی داشته‌اند. یکی از ایشان (آیت اله منتظری)، معادن را جزو مشترکات عمومی می‌دانسته است و در مقابل دیگری (امام خمینی رحمه‌الله) معتقد به این بوده که معادن در شمار انفال و در مالکیت حاکم یا امام می‌باشد. علی أیّ حال، نحوه تنظیم این اصل کاملا هوشمندانه بوده و قانون‌گذار ماهرانه از کلمات

انفال و ثروت‌های عمومی استفاده کرده است. چرا که با عطف عبارت «و ثروت‌های عمومی» بر «انفال» از تصریح به اینکه معادن نفت در زمره انفال می‌باشند، طفره رفته است. نکته اینکه تردید مذکور که در اصل ۴۵ قانون اساسی وجود دارد، در ماده ۲ قانون اصلاح قانون نفت ۱۳۹۰ نیز دیده می‌شود. به موجب این ماده: «کلیه منابع نفتی جزو انفال و ثروت‌های عمومی است. اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی بر منابع مذکور به نمایندگی از طرف حکومت اسلامی بر عهده وزارت نفت است.» علاوه بر این همانطورکه در ذیل ماده ملاحظه می‌گردد، این ماده مانند اصل ۴۴ قانون اساسی به مالکیت عمومی مردم بر معادن نفت تصریح می‌کند و تنها حق اختیار و حاکمیت را برای حکومت اسلامی وضع می‌کند. هم‌چنین قبل از این قانون، مطابق ماده ۳ قانون نفت ۱۳۵۳ نظریه مالکیت عمومی با بیان دیگر تجلی نموده است: «منابع نفتی و صنعت نفت ایران ملی است و اعمال حق مالکیت ملت ایران نسبت به منابع نفتی ایران در زمینه اکتشاف، توسعه، تولید، ‌بهره‌برداری و پخش نفت در سرتاسر کشور و فلات قاره منحصراً به عهده شرکت ملی نفت ایران است که رأساً یا به وسیله نمایندگی‌ها و پیمانکاران خود ‌در آن باره اقدام خواهد کرد.» اما نکته دیگر اینکه در بند ب ماده ۱۴ برنامه چهارم توسعه مصوبه ۱۳۸۳ نیز به صراحت بر «حفظ حاکمیت و اعمال تصرفات مالکانه دولت بر منابع نفت و گاز کشور» در هنگام انعقاد قراردادهای اکتشاف و توسعه تأکید شده است.[۵] همانگونه که ملاحظه می‌شود در ماده ۱۴ برنامه چهارم توسعه مجدداً سخن از «مالکیت دولت» به میان آمده است که در واقع مالکیت معادن را در هاله‌ای از ابهام قرار داده است. چرا که طبق اصول قانون اساسی مالکیت عمومی نظریه مورد قبول در ایران است، برخلاف ماده ۱۴ برنامه چهارم توسعه که دولت و به عبارت دیگر حکومت را مالک معادن نفت و گاز می‌داند.

البته اشکال دیگری که در اینجا به ذهن می‌رسد این است که می‌توان گفت عبارت «ثروت‌های عمومی» در اصل چهل و پنجم، عطف بیان به «انفال» است. در این صورت معادن از مصادیق انفال خواهد بود و نتیجاً می‌توان گفت حاکم و دولت، مالکیت معادن را خواهند داشت. یکی از حقوق‌دانان جواب این اشکال را بدین صورت داده است: «این احتمال که عبارت «و ثروت‌های عمومی» بیان «انفال» است با مصادیق ذکر شده در این اصل مطابقت ندارد، زیرا مصادیقی مانند «اموال مجهول المالک» قطعا از انفال نیست.»[۶] البته مؤید این پاسخ نیز در مشروح مذاکرات هنگام تصویب قانون اساسی آمده است. در مذاکرات یکی از نمایندگان اشکال می‌کند که یک سری از مصادیقی که در اصل چهل و پنج ذکر شده است، در شمار انفال نمی‌باشند. مثل اموال مجهول‌المالک یا زمین‌های موات عارضی.[۷] نائب رییس مجلس پاسخ می‌دهد که: «ثروت‌های عمومی عطف بر انفال شده است و آن قسمت‌هایی که جزو انفال نیست مثل اموال مجهول‌المالک ]را شامل می‌شود[ و عطف بیان نیست.»[۸] نکته اینکه جوابی که داده شد را نمی‌توان در مورد ماده ۲ قانون اصلاح قانون نفت ۱۳۹۰ بیان کرد. چرا که در ماده مذکور دیگر ذکری از «اموال مجهول المالک» نشده است.

بنابراین نتیجه بر آن شد که بگوییم درست است که در اصل چهل و پنج قانون اساسی و ماده ۲ قانون اصلاح قانون نفت ۱۳۹۰ سخن از «انفال» در مورد معادن به میان آمده است، اما به قرینه عبارات دیگر از قبیل «ثروت‌های عمومی» و «در اختیار حکومت اسلامی» در همین اصل و هم‌چنین «به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت» در اصل چهل و چهار قانون اساسی،‌ در می‌یابیم که در حقوق ایران معادن در زمره انفال نبوده تا مالکیت آنها با حاکم، یا به بیان دیگر دولت باشد. بلکه مالکیت معادن اختصاص به عموم مردم دارد و دولت تنها متصدی است و اختیار امور این معادن، منحصراً بر عهده دولت خواهد بود.

شایان توجه است نظریه «مالکیت عمومی» که در حقوق ایران پذیرفته شده است، همانطورکه بیان گردید، با عقیده مشهور فقها تفاوت دارد. تفاوت مذکور بدین شرح است که نظر مشهور فقها این است که معادن نفت و گاز، جزو مشترکات عمومی به معنای مباحات می‌باشد که هر کسی زودتر آن را حیازت نمود، مالک معدن شناخته خواهد شد. اما در مقابل در ایران، نظریه مورد پذیرش مشترکات عمومی به معنای مالکیت عمومی است که البته اختیار و تصدی این اموال عمومی از جمله معادن نفت و گاز به دست حکومت یا دولت خواهد بود. البته همانطور که گذشت، تئوری «مالکیت عمومی» در فقه نیز طرفدارانی از جمله مرحوم شهید صدر دارد.

نکته دیگر اینکه پر واضح است، اصول ۴۴ و ۴۵ قانون اساسی بر مبنای عدم تابعیت معدن از زمین وضع شده‌اند. لذا در حال حاضر در ایران طبق اطلاق اصول مزبور، حتی معادن نفت و گازی که در زمین‌های با مالکیت خصوصی افراد یافت می‌شود، در تملک عموم مردم بوده و باید در اختیار حکومت قرار بگیرند و مالک زمین هیچ‌گونه حقی نسبت به معدن یافت شده نخواهد داشت.

ب) مروری بر تاریخچه قوانین ایران

با مروری بر قوانین معادن و نفت ایران در گذشته درمی‌یابیم که مالکیت عمومی یا دولتی یا حتی خصوصی بر معادن نفت و گاز، همواره مورد اختلاف بوده است. به موجب ماده ۲ قانون معادن ۱۳۱۷: «معدن در هر ملکی که واقع شده متعلق به صاحب آن ملک است و در اراضی که تا تاریخ تصویب این قانون مالک خاصی ندارد، متعلق به دولت است.» مطابق این ماده مالکیت همه انواع معادن به تبع ملکی که در آن واقع شده، به مالک ملک واگذار شده است و نیز چنانچه معدنی در اراضی بدون مالک کشف شود، در ملکیت دولت خواهد بود. بنابراین طبق ماده مزبور، مالکیت خصوصی نیز پذیرفته شده است. اما بعد از این قانون، در قانون معادن ۱۳۳۶ پس از اینکه نفت را جزو طبقه سوم معادن می‌شمارد، در بند ج ماده ۲ می‌گوید: «معادن طبقه سوم مطلقاً متعلق به دولت می‌باشد…». هم‌چنین ماده ۱۹ قانون نفت ۱۳۵۳ مقرر می‌کند: «نفت تولید شده در منابع نفتی ایران در مالکیت شرکت ملی نفت ایران خواهد بود.» مطابق این دو ماده، مالکیت دولت، نظریه پذیرفته‌شده در ایران بوده است. هم‌چنین طبق ماده ۴ قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران ۱۳۵۶:‌ «موضوع شرکت عبارت است از اعمال حق مالکیت ملت ایران نسبت به منابع نفتی وگازی سرتاسر کشور و …» در این ماده، مالکیت منابع نفتی و هر آنچه به این منابع مرتبط است، به ملت و عموم مردم واگذار شده است و متذکر شده که اعمال حق مالکیت عمومی برای دولت خواهد بود (مانند قوانین فعلی). اما با بررسی قانون معادن ۱۳۶۲ مجددا تغییر موضع قانون‌گذار را در این رابطه مشاهده می‌کنیم. ماده ۷ قانون معادن ۱۳۶۲ بیان می‌دارد: «نتایج حاصل از اکتشاف و ذخائر مکشوفه متعلق به دولت است مگر در اراضی دایر و یا مسبوق به احیاء در محدوده ملک مشروع خود با هزینه شخصی انجام گیرد که در این صورت مواد مکشوفه تا عمقی که عرفا به تبع ملک محسوب می‌شود و مواد مستخرجه ضمن اکتشاف متعلق به مالک خواهد بود…» در این قانون دایره مالکیت دولت بر معادن بار دیگر تخصیص خورده است و این امر نشان‌دهنده اختلافی است که بین فقها در مالکیت م عادن وجود دارد. البته ذکر این نکته خالی از وجه نیست که قانون نفت ۱۳۵۳ بعنوان قانون خاص در سال ۱۳۶۲ هم‌چنان معتبر بوده و قانون معادن ۱۳۶۲ به عنوان قانون عام در بقیه انواع معادن مجری بوده است.

علی أیّ حال باید توجه داشته باشیم که در حال حاضر قانون معادن ۱۳۷۷ و قانون نفت ۱۳۶۶ معتبر بوده که هر دوی این قوانین اذعان به مالکیت عمومی بر معادن دارند. لذا با توجه به اصل چهل و پنجم قانون اساسی و ماده ۲ قانون اصلاح قانون نفت ۱۳۹۰، معادن نفت و گاز در ایران تحت مالکیت عمومی مردم و در اختیار حکومت جهت زمامداری امور مربوطه می‌باشد.

[۱] محمد رضا صابر، بیع متقابل در بخش بالادستی نفت و گاز، چاپ اول، (تهران: انتشارات دادگستر، ۱۳۸۹ه.ش.)،ص۱۶۲

[۲] عبدالحسین شیروی، ص۱۷۲

[۳] عبدالحسین شیروی، صص۱۷۳-۱۷۴