۳-۱-۱مفهوم خطای اداری و ضابطه تشخیص آن از خطای شخصی

چنانکه گفتیم به روشنی نمی‌توان مرز بین خطای اداری و شخصی را از هم باز شناخت پس باید دید چه معیاری در این باره می‌تواند کارگشای دادرسی قرار گیرد در این خصوص نظریات بسیاری مطرح است ما به مهمترین آنها می‌پردازیم :

الف- هوریو می‌گوید «هر اداره و مؤسسه عمومی در انجام وظایف خود باید در حدود متعارف مراقبت داشته باشد که از اعمال او زیانی به کسی وارد نشود در این حدود البته اشتباهات و تقصیرات برای دستگاه غیر قابل اجتناب است و مسؤول آن دولت است ولی اگر از این حدود که به عهده قاضی گذاشته شده است خارج شود تقصیرات مزبور خطای شخصی مستخدم بوده و او باید از عهده خسارات برآید.[۱]به عقیده لافریر چنانچه عمل زیان آور اداری جنبه شخصی داشته باشد و بیانگر ضعفها، هوسها و بی‌احتیاطی‌های مامور دولت باشد تقصیر شخص است و جوابگو و مسئول آن شخص مامور و مستخدم خواهد بود.[۲]

 ایراد نظریه نخست در آن است که به روشنی ضابطه دقیق تفکیک خسارات ناشی از تصمیم‌های شخصی کارمندان را از زیانهای به بارآمده از نقص عملکرد اداره ارائه نمی‌کند زیرا به گفته برخی اساتید «نقص عملکرد و وسایل نیز سرانجام مربوط به سوء تدبیر و اعمال کارکنان اداری می‌شود و انسانها هستند که درباره همه کارها تصمیم می‌گیرند».[۳]

در نظریه دوم به این واقعیت که عملکرد اداره نیز وابسته به تصمیمات اشخاص است توجه شده وی ایرادی که به آن وارد است عدم ارائه معیاری دقیق برای شناخت خطای اداری از تقصیر شخصی کارمند است. گروهی دیگر عقیده دارند که خطای شخصی را باید در اعمال غیر مرتبط با وظایف اداری جستجو کرد.[۴]

به موجب این نظریه خطای شخص کارمند زمان ظهور می‌کند که اقدامات وی ربطی با وظایف اداری اش نداشته باشد. در این گونه موارد، خطای شخصی کاملاً از خطای اداری قابل تفکیک است لیکن، باید توجه داشت که خطای شخصی همیشه قابل تفکیک از خطای اداری نیست. در مواردی ممکن است خطای اداری و خطای شخصی در هم آمیخته باشند و تفکیک آنها امکان پذیر نباشد، در چنین فرضی خسارات وارده ناشی از خطای شخص کارمند دولت و ضعف سازمانی یک مؤسسه دولتی است و در چنین حالتی مسؤولیت دولت و کارمندان توأمان خواهد بود و برخی به قصد و نیت مستخدم از انجام عمل مرتبط با انجام وظایفه پرداخته‌اند یعنی اگر مستخدم عمل متضمن خطا را به قصد اجرای وظیفه‌ای که به او محول شده انجام دهد تقصیر واقعاً اداری است برعکس هرگاه وی عمل خطاکارانه را به منظوری غیر از اجرای تکلیف خویش انجام داده باشد در واقع از وظیفه شغلی خود تخطی ورزیده و خطای شخصی محسوب می‌شود

 با توجه به بحثهای گذشته معدل نظریات فوق را در مورد تمیز خطای اداری از خطای شخصی به صورت ذیل می‌توان دسته بندی کرد:

۱-اگر  کارمند در حین انجام وظایفه نباشد و از شغلش خسارتی وارد شود چون کارش در ارتباط با انجام وظیفه نیست فعلش قابل تفکیک از عمل اداری است. در این فرض، تا آنجایی هیچ گونه ارتباطی با دولت ندارد، تقصیر چه سبک باشد چه سنگین، چه عمدی باشد و یا غیر عمدی، تقصیر

شخصی محسوب می‌شود و خود شخص عامل مسؤول است.[۵]

۲-اگر کارمند در حین انجام وظیفه است و مرتکب تقصیر شدید و سنگین بشود در اینجا هم مثل موردی است که در حین انجام وظیفه نیست و فرقی با آن ندارد چرا که مردم عقلا چنین فعلی را با این شدت از تقصیر قابل انتساب به دولت نمی‌دانند و عمل کارمند موجب شده که عمل او جنبه شخصی پیدا کند و رابطه‌اش با دولت قطع شود.در تقصیر سنگین بحث زیاد است بعضی گفته‌اند: تقصیری است که مظهر عدم مهارت و تخلف شدید در حدی شگفت است، یا بعضی گفته‌اند تقصیر بسیار فاحش،‌ تجاوز شدید از معیار عادی رفتار .[۶]

۳- موردی که کارمند سوء نیت داشته در فعلش و قصدش فاقد مبنای قانونی باشد برا یاینکه وظایف دولتی اقتضاء دارد کارمند با حس نیت اعمال خود را انجام دهد و حق ندارد کار دولتی را وسیله اضرار دیگری قرار دهد پس در اینجا سوء نیت هم موجب تفکیک عمل شخص از اداری می‌شود.[۷]

مانند جایی که مامور پلیس به قصد انتقام جویی شخص را توقیف کند. اما آنچه حائز اهمیت است اینکه با توجه به اصل رعایت حداکثر دقت در استخدام مستخدمان که یکی از اصول حقوق ادرای و از مبانی مسؤولیت مؤوسسات عمومی است ایجاب می‌کند که مؤسسات عمومی در قبال افعال عمدی مستخدمان و کارکنان خود از مسؤولیت بری نباشد زیرا فعل کارمند در حین انجام وظیفه بوده است. همچنین به لحاظ ضرورت تنبیه اشخاصی که عمداً به دیگران خسارت می‌زنند و عدم حمایت از آنها ایجاب می‌کند که مسؤولیت نهائی بر عهده خود آنها باشد و بالاخره آنکه ضرورت حمایت از زیاندیدگان ایجاب می‌کند که مسؤولیت تنها به عهده مستخدمان خطاکار که ممکن است توانایی مالی جبران خسارت را نداشته باشد قرار نگیرد. جمع و تلفیق ضرورت‌های فوق پیش بینی مسؤولیت تضامنی است.یعنی زیان دیده به انتخاب خود می‌تواند به مستخدمان یا کارکنان مقصر مراجعه کند یا علیه مؤسسات عمومی طرح دعوا کند. لیکن چنانچه مؤسسه عمومی خسارات را جبران کند برعکس خطای اداری در اینجا مکلف است به مستخدم خاصی رجوع کند و مختار نیست در قوانین و مقررات کشورهای مختلف به طور کلی سه راه حل برای جبران خسارت‌های عمدی مستخدمان و کارکنان مؤسسات عمومی وجود دارد:۱- در حقوق کشورهای ایتالیا جبران خسارت های ناشی از افعال عمدی مستخدمان و کارکنان که با انگیزه‌های شخصی صورت می‌گیرد و واجد وصف کیفری است با خود آنهاست و مؤسسات عمومی مسئولیتی از این حیث ندارند ۲- در حقوق آلمان مسئولیت مدنی ناشی از افعال عمدی مستخدمان و کارکنان علی الاصول بر عهده مؤسسات عمومی است و زیان دیده باید دعوای خود را علیه آنها طرح کند لیکن مؤسسات عمومی پس از جبران خسارت به مستخدمان و کارکنان مقصر رجوع می‌کند.۳- در فرانسه در مورد اعمال عمدی مستخدمان و کارکنان مقصر به مؤسسات عمومی و مستخدمان و کارکنان متضامناً مسئول جبران خسارت هستند و اگر زیان دیده ابتدا به دولت مراجعه کند او نیز پس از جبران خسارت به مستخدم خاطی رجوع می‌کند. با توجهبه مجموع مطالب گفته شده در این خصوص باز هم باید یادآور شد که اگرچه مسؤولیت در تمام قوانین مربوط به مستخدمان بر پایه تقصیر نهاده شده[۸]اما همانطور که ذکر آن رفت تمییز تقصیر شخصی از خطای اداری کاری بس دشوار است و به سادگی نمی‌توان آن را در مجموعه عظیم اداری و بافتهای آن شناسایی کرد و به شخص مسؤول تحمیل نمود بنابراین بایستی اصل نسبی بودن هر تعریف و تقسیم بندی را در خصوص این تمییز پذیرا باشیم.

۳-۱-۲جتماع خطای شخصی و اداری

مواردی پیش می‌آید که ورود ضرر به مناسبت اجتماع خطای شخصی و اداری است سئوال این است که در این موارد راه حل چگونه باشد و آیا اساسا چنین حالتی قابل تصور است؟ تا مدتها در این خصوص تردید وجود داشت اما کم کم جمع بین دو مسؤولیت در آراء دادگاههای فرانسه پذیرفته شد. در مواقعی که زیان در اثر خطای شخصی و خطای اداری به وجود آمد هر کدام از اداره و مستخدم به اندازه دخالتشان در وقوع ضرر مسئول می‌باشند. به عبارت دیگر هر کس در گرو اعمال خویش است هدف قانونگذار نیز اجرای همین قاعده می‌باشد، می‌خواهد دولت را مسئول نقص سازمان خود و کارمند را پای بند خطاهای خویش سازد و مرزی بین این دو مسؤولیت ترسیم کند. اگر در موردی که تقصیر اداری و شخصی باعث ورود زیان شده است تنها کارمند مسؤول قرار داده شود به منزله این است که او موظف به جبران خسارتی باشد که به بار نیاورده است پس باید پذیرفت که هرگاه خسارتی در نتیجه تقصیر کارمند و نقص وسایل اداری به بار آید کارمند و دولت هر دو در برابر زیان دیده مسئول هستند.[۹] بنابراین زیان دیده می‌تواند به هر کدام از مستخدم و دولت که خواست مراجعه کند اما مساله‌ای که در اینجا باید گفت این است که در این گونه موارد غالباً اشخاص زیاندیده با توجه به توانایی مالی دولت در جبران خسارت آنها به سراغ دولت می‌روند و خود را با مستخدم ضعیف و درمانده رو به رو نمی‌سازد و غرامت خود را از دولت دریافت می‌کنند و دولت نیز پس از پرداخت غرامت می‌تواند نسبت به دخالت کارمند در ورود ضرر به وی مراجعه نماید.[۱۰]

بند ۴ : اجتماع مسؤولیت اداری و شخصی (بدون اجتماع تقصیرها)

گاهی ممکن است، تقصیر، تقصیر شخصی باشد و در عین حال هم مسؤولیت عامل و هم مسؤولیت اداره پذیرفته بشود این مورد درجایی مصداق دارد که تقصیر شخصی به وسیله عامل با بهره گرفتن از وسایل انجام می‌شود که اداره در اختیار او گذارده است، خسارتی به دیگری وارد می‌کند ولی این خسارت نه در حین انجام کار و وظیفه است و نه به مناسبت انجام وظیفه مثلاً راننده کامیون نظامی از کامیون سوء استفاده می‌کند و کامیون را از مسیری که داشته منحرف می‌کند و خسارتی را به افراد دیگر وارد می‌کند. در اینجا جمع بین مسؤولیت‌ها مطرح است نه جمع تقصیرها، و مسؤولیت کارمند و اداره یک مسؤولیت تضامنی است و زیاندیده هم می‌تواند به مؤسسه عمومی مراجعه کند و هم به عامل زیان و اگر به مؤسسه عمومی مراجعه کند و خسارات را دریافت کند مؤسسه نیز می‌تواند به عامل زیان مراجعه کند و خسارت را از روی بگیرد. در حقوق فرانسه مسؤولیت دولت به طور گسترده پذیرفته شده و مسؤولیت عامل زیان که مبتنی بر تقصیر  شخصی است، تفسیر مضیق می‌شود و مواردی محدود است اما در حقوق موضوعه ایران چنانچه ماده ۱۱ قانون مسؤولیت مدنی مقرر می‌دارد: «کارمندان دولت و شهرداری و مؤسسات وابسته به آنها که به مناسبت انجام وظیفه عمداً یا در نتیجه بی احتیاطی خسارتی به اشخاص وارد نمایند، شخصاً مسؤول جبران خسارات وارد می‌باشند، ولی هرگاه خسارات وارده مستند به عملی آنان نبوده و مربوط به نقص وسائل و ادارات و مؤسسات مزبور باشد در این صورت جبران خسارت بر عهده اداره یا مؤسسه مربوطه است…» مسئولیت دولت را نسبت به اعمال زیانبار کارکنان خود نپذیرفته است و تفکیکی میان خطاهای اداری کارکنان و تقصیرهای شخصی آنان ننهاده و هر دو را مشمول یک حکم قرار داده که آن مسؤولیت شخصی کارمند به عنوان قاعده است.[۱۱]و تنها مسؤولیت دولت را نسبت به نقص وسایل و تشکیلات پذیرفته است مگر اینکه این ماده را اینطور تفسیر کنیم که تقصیرهای شغلی غیرعمدی کارکنان دولت در واقع به ضعف ساختار سازمان عمومی باز می‌گردد و مسئولیت را متوجه دولت کنیم.[۱۲] و تنها استثنائات در مورد پذیرش مسئولیت دولت نسبت به اعمال کارکنان خود در ایران اصل ۱۷۱ در مورد قضات  و همچنین ماده ۱۲ قانون مسؤولیت مدنی در مورد مسئولیت کارفرما نسبت به افعال زیانبار کارگران خود که در صورتیکه رابطه بین مستخدم و اداره تابع قانون کار باشد از حکم این ماده پیروی می‌کند.[۱۳]

۳-۲-بررسی مصادیق اعمال موجد مسئولیت اداری:

یکی از علل بروز تخلفات اداری عدم آشنایی و شناخت کافی کارمندان نسبت به قوانین موضوعه به خصوص قانون رسیدگی به تخلفات اداری و تخلفات  احصایی آن  است . لذا با هدف  اطلاع رسانی و ارتقاء سطح آگاهی وفراهم نمودن بستر امنیت  و سلامت شغلی کارکنان  ، تخلفات و تنبیهات اداری را  که قانونگذار محترم در ماده ۸ و ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری به ترتیب طی ۳۸و ۱۱ بند در مواد مذکور احصاء نموده با شرح و توضیح مختصر به نحو زیر تبیین می گردد.

در ماده ۲ دستورالعمل رسیدگی به تخلفات اداری مصوب ۴/۸/۷۸ هیأت عالی نظارت تخلف اداری چنین تعریف شده است « تخلف اداری عبارت است از ارتکاب اعمال و رفتار نادرست توسط مستخدم و عدم رعایت نظم و انضباط اداری که منحصر به موارد مذکور در ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری  می باشد و به دو دسته قصور و تقصیر تقسیم می شود :

الف ) قصور عبارت است از کوتاهی غیر عمدی در انجام وظایف اداری محوله

ب) تقصیر عبارت است ار نقض عمدی قوانین و مقررات مربوط

 ماده ۸ –  تخلفات اداری به قرار زیر است :

۳-۲-۱- اعمال و رفتار خلاف شؤون شغلی یا  اداری

اعمال ورفتار خلاف شؤون شغلی به آن دسته از اعمالی اطلاق می شود که انجام آن دور از شأن کارمند بوده و به نحوی از ا نحاء بر شؤونات شغلی وی  لطمه وارد سازد و بستگی به نوع شغل مستخدم دارد خلاف شؤون اداری به اعمالی اطلاق می گردد که در شأن همه کارمندان دولت نبوده و شأن اداری آنان را مخدوش می سازد همچنین اعمال و رفتار خلاف شؤون اداری یا شغلی به این معنی نیست که الزاماً در محل اداره وقوع پیدا کند بلکه فعل کارمند در خارج از محیط اداری نیزبا بند مذکور قابل انطباق است.  مضافاً جرائم کیفری کارمندان که دربندهای ۳۸ گانه تخلفات اداری مصداقی نداشته باشد با این بند قابل تطبیق است .

تفاوت اعمال و رفتار خلاف شئون شغلی با رفتار خلاف شئون اداری با دقت درعنوان تخلف که اعمال ورفتار خلاف شئون شغلی یا اداری است،به نظرمی‌رسد اعمال خلاف شئون شغلی بااعمال خلاف شئون اداری به لحاظ ورود کلمه <یا> متفاوت است. شاید بتوان گفت اعمال خلاف شئون شغلی به نوع شغل کارمند باز می‌گردد و باتوجه به شغل کارمند خلاف شأن بودن آن مـشـخـص می‌شود. به عبارتی،شغل مشخص کارمند در اداره مدنظر قرار می‌گیرد. اگر شغل را پست سازمانی بدانیم ، دراینصورت در یک اداره مشاغل و مراتب آن متفاوت است،ازقبیل مدیرکل، رئیس اداره،متصدی اموردفتری،اپراتور،پیش خدمت و…  چنانچه یک مدیر کل پس از ساعت اداری جلوی در اداره اقـدام بـه دسـتـ فـروشـی کـنـد یا در مغازه میوه‌ فروشی اقدام به فروش میوه نماید،این عمل را خلاف شئون شغلی وی برمی‌شمردند؛اماچنانچه یک پیشخدمت پس ازساعات اداری در مقابل اداره اقدام به فروش میوه کند،عمل خلاف شئون شغل وی محسوب نمی‌گردد.اما رفتار خلاف شئون اداری رفتار وعملی است که ازهر شغل وپست ومرتبه‌ای سرزند،قبیح خواهد بود و مدیرکل،رئیس اداره متصدی امور دفتری و پیشخدمت تفاوتی ندارند؛مثلاًچنانچه کارمندی با لباس نامناسب وخلاف شأن یک کارمند در محیط اداری حاضر شود در هر پست و مقامی باشد،رفتار خلاف شأن اداری خواهدبود. درپایان باید گفت کلمات اعمال ورفتار جمع می‌باشد؛اما به این معنا نیست که کارمند باید بیش از یک عمل خلاف شأن شغلی یا اداری داشته باشد تا جمع مذکور بر وی انطباق پیدا نماید،بلکه دراینجا صیغه جمع افاده نوع می‌کند. بنابراین،چنانچه کارمند مرتکب تنهایک عمل خلاف شئون شغلی یا اداری شود،تخلف محسوب می‌گردد.

۳-۲-۲- نقض قوانین و مقررات مربوط

اگر کارمند در انجام وظیفه محوله تعمداً قوانین و دستورات مربوطه را نادیده گرفته و نقض نماید مرتکب تخلف اداری شده است . در این بند کلمه «مربوطه» به پست سازمانی و شرح وظایف و تکالیف کارمند برمی گردد .