برای مدت تقریباً یکصد سال، از اواخر قرن نوزدهم تا انتهای قرن بیستم، صنعت برق دارای ساختار انحصاری(تنظیمی[۲]و نظارتی) بوده ­است(سیاهکلی،حسن، ۱۳۸۱: ۱). به عبارتی، این صنعت در ابتدا با احداث واحدهای کوچک و خصوصی تولید برق حیات خود را آغاز کرد اما به­تدریج و با درک اهمیت آن، روند دولتی شدن(و به­دنبال­آن انحصاری­شدن) صنعت مذکور آغاز شد. بنابراین صنعت برق به عنوان یک صنعت یکپارچه و کاملاً انحصاری در اذهان شکل گرفت که هر کسی توان ورود به این عرصه و انجام فعالیت در آن را نداشت. با همین ذهنیت بود که دولت­ها(به­طور عام) کنترل صنعت برق را در­دست گرفتند(حیدری،۱۳۸۲ : ۲۵۷).

داینر و لارسن[۳](۲۰۰۱ :۱۱۴۶) شاخص­های اصلی بخش برق در دوره­ی انحصار را چنین برمی­شمرند :

قیمت­های ثابت : قیمت­ها غالباً بر اساس نیازها و هزینه­ های شرکت­های برق تنظیم می­شوند، به­گونه­ای که این شرکت­ها می­توانند هزینه­ های خود را یا به­صورت فوری و یا در آینده­ای نزدیک پوشش دهند. این شیوه سبب می­شود که ریسک مالی شرکت­ها به حداقل ممکن کاهش یابد.
اطلاعات کامل و دقیق : در کشورهایی که شرایط انحصاری بر صنعت برق آن­ها حکمفرماست هیچ دلیلی برای عدم ارائه­ اطلاعات دقیق و درست وجود ندارد. از این رو به­دلیل میزان اندک عدم­اطمینان بازار و نیز دسترسی به اطلاعات دقیق، فرایند برنامه ­ریزی برای ظرفیت­های جدید، ارتقای آن­ها و غیره به­راحتی با بهره گرفتن از مدل­های استاندارد تحقیق در عملیات انجام می­گیرد.

قابل پیش ­بینی بودن تقاضا : در شرایط انحصاری، تقاضایی که باید پیش ­بینی شود، یک تقاضای تجمعی است؛ به این معنا که این تقاضا، تقاضای کل یک ناحیه یا کشور است.
مقررات­مشارکتی(تعاونی)[۴]: بین قانون­گذار و شرکت، نوعی محیط­ کاری­ مشارکتی (تعاونی) موجود است و در اکثر موارد، اهداف هر دو مشابه است.
اما از آغاز دهه۱۹۹۰، صنعت برق در سراسر دنیا تحولات بنیادینی را تجربه کرد. ساختار سنتی این صنعت که حول انحصار و مالکیت دولتی بنا شده­بود، به تدریج منسوخ گشته و زمینه برای رقابت بخش­های گوناگون با یکدیگر فراهم­گردید(آروسنا[۵]، ۲۰۰۸ : ۳۹). به­این­ترتیب، کشورهای مختلف هریک گام­هایی را در راستای اصلاح صنعت برق خود برداشتند.

مجموعه اقداماتی که به منظور بهبود وضعیت صنعت برق و ارائه­ بهتر و مناسب­تر خدمات به مصرف­ کنندگان صورت­می­گیرد فرایند اصلاحات صنعت برق نامیده­می­شود. هدف اصلی از انجام برنامه ­های اصلاحاتی همانگونه که در اسناد بانک جهانی نیز به برخی از آن ها اشاره شده، موارد زیر است :

پایداری اقتصادی و حفظ دوام داخلی و خارجی آن؛
حرکت اقتصاد به سمت یک الگوی توسعه­ی پایدار؛
بهبود شرایط اجتماعی و کاهش فقر(پینئو[۶]، ۲۰۰۲ : ۱۰۰۳)؛
ایجاد فضای رقابتی به منظور کاهش هزینه­ها و افزایش کارایی؛
مشتری­مداری و افزایش قدرت انتخاب مشتری؛
منطقی­کردن اهداف و انتقال ریسک سرمایه­گذاری از مصرف ­کننده به تولیدکننده؛
جذب سرمایه­های داخلی و خارجی به صنعت برق؛
شفاف­نمودن هزینه­ها و مشخص­شدن هزینه­واقعی­انرژی(عبادی و دودابی­نژاد،۱۳۹۰: ۱۳۴).
جهت دست­یابی به اهداف مذکور، سیاست­هایی نیز پیشنهاد­شده­است که برخی­ از آن­ها عبارتند­ از :

افزایش نفوذ بخش­خصوصی از طریق کاهش مشارکت دولت در اقتصاد و قانون­زدایی بازار؛
افزایش بهره­وری از طریق کاهش هزینه­ های تولیدی و بهبود کارایی؛
ارتقای بهره­وری خارجی به­وسیله بهبود ­ساختار ­اجتماعی ­و­ اقتصادی(پینئو، ۲۰۰۲ : ۱۰۰۳).
آنچه باید همواره مدنظر قرارگیرد این است که قبل از انجام هر­گونه اصلاحات، دو شرط اساسی بایستی محقق شود. اولاً، ضرورت انجام اصلاحات، محرز شده و مورد باور تصمیم­گیران قرار گیرد. ثانیاً، اصلاحات باید از نظر سیاسی، میسر و دست­یافتنی باشد. انجام اصلاحات در پاره­ای از موارد مستلزم تغییر قوانین و چه­بسا تغییر قانون اساسی است و چنین تغییراتی ممکن است به­آسانی امکان­پذیر و دست­یافتنی نباشد(منظور، ۱۳۸۲: ۳۱۰). ضمناً موضوع حائز­اهمیت دیگر این است که اصلاحات برق در بیشتر کشورهای در­حال­توسعه اساساً متفاوت با این­گونه اصلاحات در کشورهای توسعه­یافته می­باشد و این تفاوت­ها اغلب از وجود انگیزه­های گوناگون، شرایط حاکم و بافت سازمانی ویژه­ی هر کشوری نشئت­می­گیرد. هدف اصلی اصلاحات در کشورهای توسعه­یافته، بهبود کارایی اقتصادی بخش برق، تشویق و ترغیب تبادلات میان منطقه­ای یا میان مرزی، انتقال ریسک سرمایه­گذاری به بخش خصوصی و دادن حق انتخاب به مشتری است(اِردوگدو[۷]، ۲۰۱۱ : ۱۰۸۰ الف) در­حالی­که انگیزه­ی اصلی اصلاحات در کشورهای در­حال­توسعه عملکرد ضعیف اپراتورهای دولتی بخش برق در مواجهه با هزینه­ های بالا، عدم دسترسی کافی به خدمات برق و عرضه­ی نامطمئن، ناتوانی بخش برق در پوشش هزینه­ های نگهداری در مقابل افزایش تقاضای برق ناشی از توسعه­ی اقتصادی، نیاز به حذف یارانه­ها، کیفیت پایین خدمات، نیاز به اتخاذ سیاست­های مناسب در جهت جذب سرمایه­گذاری خارجی در بخش برق، تشویق به اصلاحات توسط سازمان­های بین­المللی مالی و آژانس­هایی همچون بانک جهانی و … است(همان منبع، ۱۰۸۱). ضمناً تجارب به­دست­آمده نشان می­دهد که اصلاحات صنعت برق به­سادگی می ­تواند با شکست مواجه­ شود. دلایل این امر ممکن است سوءاستفاده از قدرت بازار توسط تعداد معدودی از فروشندگان غالب، عدم واکنش مشتریان به قیمت­ها، کمبود ظرفیت به علت افزایش میزان تقاضا نسبت به عرضه و نیز عدم وجود ابزارها و راهکارهایی به منظور مدیریت ریسک قیمت­ها باشد(تیشلر و همکاران[۸]، ۲۰۰۶: ۲۴۴۳ و وو و همکاران، ۲۰۰۳ : ۱۱۰۴).

۲-۲-۲٫مؤلفه­های اصلی اصلاحات صنعت برق
بیکن و بیسانت­جونز[۹](۲۰۰۱ : ۴) معتقدند که«در بسیاری از کشورهای درحال­توسعه به­ویژه در آسیا، منطقه­ی خاورمیانه و آفریقا اصلاحات صنعت برق با اصلاحات ساختاری آغاز می­شود و هدف از این اصلاحات، کمینه­کردن هزینه­ های هماهنگی بین عملیات و توسعه­ی سیستم­های برق از منظر مالی است». اما آن­ها اذعان­می­دارند که یک برنامه­ی اصلاحاتی کامل، الزاماً شامل مراحل زیر است :

اتخاذ و تأیید سیاست­های برق توسط دولت که این امر رهنمودهای زیادی برای پیشبرد برنامه اصلاحات و نیز تعهد مورد نیاز برای پایداری در این برنامه را فراهم­می­آورد؛
ایجاد یک چارچوب تنظیمی شفاف برای صنعت برق؛
تفکیک ساختار یکپارچه توزیع برق و ایجاد بازاری که در آن، برق به­راحتی و به­صورت آزاد قابل­مبادله باشد؛
واگذاری مالکیت­های دولتی، حداقل در قسمت­های عمده­ای از بخش­های تولید و توزیع برق(صفحه ۴).
وو و همکاران(۲۰۰۳ : ۱۱۰۵) نیز عناصر مهم اصلاحات صنعت برق را به­صورت­زیر برمی­شمرند:

جداسازی چهار رکن اصلی صنعت برق : تولید، انتقال، توزیع منطقه­ای و خدمات خرده­فروشی؛
قانون­زدایی این ارکان به­نحوی­که بازارهای رقابتی نظیر تولید عمده­فروشی و خدمات خرده­فروشی قابل­شکل­ گیری باشند؛
خدمات انتقال و توزیع بایستی به­صورت تنظیمی بوده و تحت نوعی دسترسی باز[۱۰] الزام­آور، در اختیار مصرف­ کنندگان قرارگیرد؛
ایجاد بازارهای مالی و فیزیکی جهت تبادل برق؛
ایجاد یک اپراتور مستقل سامانه[۱۱] به­گونه­ای که بتواند سیستم انتقال را اداره نماید(به معنای دیسپاچینگ تولید و نگهداری و تعمیرات). این سیستم می ­تواند یکی از ارکان تأمین انتقال باشد و یا به شکل نهادی مستقل فعالیت نماید.
به­صورت نظام­مند و ساده­تر می­توان عناصر اصلی ذکر­شده در بالا را به سه دسته تقسیم نمود و چنین عنوان­کرد که«اصلاحات در مالکیت»،«اصلاحات در قانون»و«اصلاحات در ساختار» سه بستر مهم اصلاحات صنایع برق هستند که ارکان اصلی این فرایند را تشکیل­می‌دهند(منظور و عسکری آزاد، ۱۳۸۷ : ۳۹). شکل۲-۱به خوبی این موضوع را به­ تصویر می­کشد :

شکل۲-۱٫ ارکان و مؤلفه‌های اصلی اصلاحات صنعت برق(برگرفته از منظور و عسکری آزاد، ۱۳۸۷)

قانون‌گذاری، قانون‌زدایی، تفکیک اجزا، تجدیدساختار، شرکتی‌سازی و خصوصی‌سازی نیز گام‌ها یا اقدامات اصلی اصلاحات صنایع برق به­شمار می­آیند و در زیر ارکان اصلی اصلاحات این صنعت‌ تقسیم‌بندی می‌شوند.

در اولویت‌بندی صحیح برای پیاده‌سازی ارکان اصلاحات، بی‌تردید اصلاحات در مالکیت، «اولویت» آخر را تشکیل می‌دهد و بدون اعمال اصلاحات در قانون و ساختار، اعمال‌ تغییرات در مالکیت، نتایج مدنظر را برآورده نخواهد­کرد. درباره­ی اولویت اعمال تغییرات در ساختار و قانون نیز بنابر مطالعات انجام­گرفته، می‌توان نتیجه گرفت که هرچند پیاده‌سازی مؤلفه‌ها­ی این دو رکن به‌طور صددرصد قابل اولویت‌بندی نیست، ولی به‌طوریقین اعمال اصلاحات در ساختار از نظر زمانی بر اعمال تغییرات در قانون، مقدم است(منظور و عسکری آزاد، ۱۳۸۷ : ۵۳). شکل۲-۲ نشانگر توالی بهینه­ ارکان اصلاحات صنایع برق است.

شکل۲-۲ . توالی بهینه­ ارکان اصلاحات صنایع برق

با درنظرگرفتن توالی بهینه­ ارکان اصلاحات، در ادامه مفهوم و ابعاد اصلاحات در ساختار به صورت تفصیلی مورد بحث و بررسی قرار­می­گیرد و اصلاحات در قانون و مالکیت به­اختصار تشریح می­شود.

۲-۲-۲-۱٫ اصلاحات در ساختار
اصلاحات ساختاری در صنعت برق همانگونه که در شکل۲-۱نیز ملاحظه گردید، متشکل از سه مؤلفه­ی اصلی است : تفکیک اجزا، تجدید ساختار، شرکتی‌سازی.

۲-۲-۲-۱-۱٫تفکیک اجزا
مؤسسه اطلاعات انرژی آمریکا[۱۶](۲۰۱۲ب)، تفکیک اجزا را این چنین تعریف می­ کند: «جداسازی زنجیره­ی انحصارات یکپارچه­ی عمودی و تبدیل آن به اجزای تشکیل­دهنده با هدف ضمانت تأمین خدمات پیشنهادی». در این تعریف از اصطلاح یکپارچگی عمودی استفاده شده­است؛ از این رو لازم است توضیحاتی در این زمینه ذکر شود.

اساس یکپارچگی عمودی در صنعت برق به منافع عمومیغالب بستگی­دارد. صنعت برق نیز مانند سایر صنایع مادر، لازمه­ی توسعه­ی اقتصادی هر کشوری است و خدمات عمومی که باید به کاراترین صورت ممکن و با صرف کمترین هزینه به مصرف­ کنندگان ارائه­گردد از ملزومات است. در بسیاری از کشورها این ملزومات در انحصار دولت ملی یا محلی است. رواج انحصارات دولتی به سه دلیل رخ می­دهد : نخست، به دلایل فنی که ناشی از مزایای جریان­های متناوب همزمان در شبکه­هایی است که مناطق وسیعی را تحت پوشش قرار­می­ دهند. دوم، به­دلایل اقتصادی که ناشی از مقیاس وسیع سیستم­های انتقال و توزیع و برخی از تسهیلات تولیدی است و سوم، به­دلایل مالی چرا که دولت تنها تولیدکننده­ی عمده­ی سرمایه­ی کافی با کمترین هزینه به شمار می­رود(چائو و همکاران، ۲۰۰۸: ۲۹). در این شرایط دولت قادر خواهد­بود که در هر ظرفیت مورد نیازی در بخش تولید، سرمایه­گذاری نماید. این امر انگیزه­ی سایر سرمایه ­گذاران را جهت سرمایه­گذاری در این بخش از­ بین ­می­برد(روکوئس و همکاران، ۲۰۰۸ : ۲۲۱). ضمن اینکه در بازارهای انحصاری شاهد عدم برابری قیمت و هزینه­ نهایی هستیم، به این معنا که در سطح تولید انحصاری آنچه که مصرف­ کنندگان حاضرند برای یک واحد از کالا بپردازند بیش از هزینه­ نهایی تولید آن واحد است که این امر به معنی تخصیص غیر بهینه­ منابع می­باشد(عبادی و دودابی نژاد،۱۳۹۰: ۱۳۸).

با بازگشت به مبحث قبل، می­توان گفت که در مجموع، به­منظور ایجاد یک بازار برق رقابتی بایستی نهادهای تشکیل­دهنده صنعت برق از یکدیگر مجزا شده و هر یک در صورت امکان به­طور جداگانه در حیطه وظایف خود رقابت داشته­باشند(فرهادخانی و شعبانزاده، ۱۳۸۹: ۵). پینئو(۲۰۰۲ : ۱۰۰۵) معتقد است که«تنها تفکیک اجزا می ­تواند سطوح کافی رقابت را ایجاد­نماید که این امر اعمال فشارهای افزون­تر بر قیمت برق را به شدت کاهش می­دهد».‌ شکل۲-۳ یکپارچگی عمودی و تفکیک اجزای صنعت برق را نشان می­دهد.

به­طور­کلی تفکیک اجزای صنعت برق به سه صورت ساختاری، وظیفه‌ای و یا مالی‌ زیر نظر تنظیم­کنندگان و سیاست­گذاران صورت می پذیرد.

‌

 
تولید
انتقال
توزیع
بازار خرده فروشی
C1
C2
C3
انتقال
توزیع
R1
R2
R3
بخش برق با ساختار عمودی
بازار برق تفکیک شده
فعالیتهای بازار
فعالیتهای قانونی
فعالیتهای بازار 

 
}