بحث بر این که ضمانت اجراهای کیفری در حوزه استخدامی چقدر موثر بوده است، از اهمیت بسیار زیادی برخوردار می باشد. بررسی کارکرد ضمانیت اجراهای کیفری در حوزه حقوق استخدامی و حمایت از حقوق استخدامی، از این جهت اهمیت دارد که می تواند در ترسیم واقعیت موجود در جامعه موثر واقع گردد. وقتی کارکرد یک مساله بررسی می شود و به خصوص اگر این بررسی غیرجانبدارانه و آکادمیک باشد، می تواند در برنامه ریزی های بعدی نقش هدایت کننده و جهت دهنده ای داشته باشد و به ترسیم سیاست کیفری یا غیر کیفری در آن راستان کمک کند.
از آنجاییکه هدف اصلی سیاست های جنایی مقابله با جرم و پیش گیری از آن و نجات جامعه از اثرات منفی اعمال مجرمانه است، بررسی کارکرد ضمانت اجراهای کیفری نیز باید در ارتباط با میزان موثریت این ضمانت اجراها در دسترسی به هدف مورد قضاوت قرار گیرد.

گفتار اول- استخدام و فساد اداری
بررسی کارکرد ضمانت اجراهای کیفری در حوزه حقوق استخدامی و یا در ابتنا به تامین عدالت استخدامی از نظر تغییر در وضعیت اداری کشور و بهتر سازی موثریت اداری، نتیجه چندان رضایت بخشی را نشان نمی دهد. این می تواند مبین این باشد که در حوزه بهبود و موثرسازی وضعیت اداری، با عطف توجه و تمرکز بر ایجاد اصلاح از طریق اجرای عدالت استخدامی کار چندان مفیدی صورت نگرفته است.

الف- وضعیت فساد اداری
شکایت بسیار صریح و روشن رییس جمهور افغانستان در نشست با شورای علما از فساد اداری و استمداد رییس جمهور از علما برای راه انداختن مبارزه با فساد در افغانستان، نشان می دهد که اوضاع اداری کشور از نظر آلودگی به فساد در وضعیت بسیار بحرانی قرار دارد. رییس جمهور غنی در نشستی با شورای علمای افغانستان در تاریخ دهم سنبله سال ۱۳۹۴ گفت که کشورهایی که در آن تنها ده درصد افراد کار می کنند و نود در صد به فساد آلوده اند، پیشرفت نمی کند. [۱] سخنان صریح رییس جمهور در مورد عدم پیشرفت کشوری که نود درصد از افراد اداری اش آلوده به فساد باشد، به بسیار وضاحت نبود وضعیت مطلوب را در افغانستان می رساند و نشان می دهد که کارکرد سیاست های اتخاذ شده در راستای مبارزه با فساد از جمله مبارزه با فساد استخدامی چندان مطلوب نمی باشد.

آنچه قابل دقت است اینکه آقای غنی به عنوان رییس جمهور و یکی از عالیترین مقام های رسمی تصریح کرد که قراردادهای دولتی، غصب زمین و جایدادها، مواد مخدر، قاچاق، معادن، بانک ها و استخدام های دولتی از منابع عمده فساد اداری در افغانستان می باشد. آقای غنی تصریح کرد که در بخش استخدام های دولتی هنوز مشکلاتی وجود دارد و تاکید کرد که در دولت اراده ثابتی برای مبارزه با فساد و رفع فساد از این عرصه ها وجود دارد.

اینکه افغانستان از نظر آلودگی به فساد در وضعیت بسیار بحرانی قرار دارد، از چندین سال به این سو در گزارشهای سازمان های تحقیقاتی بین المللی نیز به نشر رسیده است. در گزارشی که از سوی سازمان شفافیت بین المللی در سال ۲۰۱۰ به نشر رسید، اعلام شد که افغانستان در سال ۲۰۱۰ بعد از کشور سومالی در مقام دوم فساد اداری در جهان قرار دارد و دومین کشور فاسد در سطح دنیا می باشد.

[۲] قرار گرفتن افغانستان در جایگاه دوم فساد اداری بیانگر واقعیت بسیار تلخ در افغانستان می باشد.

سازمان شفافیت بین المللی در سال ۲۰۱۱ میلادی افغانستان را از نظر آلودگی به فساد اداری در مرتبه چهارم قرار داد. در گزارش این سازمان و در لیست فاسد ترین کشورهای جهان، کشور افغانستان بعد از کشورهای سومالی، کوریای شمالی و میانمار در رده چهارم فاسد ترین کشور در سطح جهان قرار گرفت.

این سازمان در گزارش سالانه خود در سال ۲۰۱۲ میلادی نیز افغانستان را در جمله فاسد ترین کشورهای جهان قرار داد. در جدول منتشر شده سال ۲۰۱۲ سازمان شفافیت بین الملل، کشور افغانستان بعد از کشورهای سومالی و کوریای جنوبی در رده سوم از نظر آلودگی به فساد قرار گرفت. در این جدول که نام یک صد و هفتاد و شش کشور ذکر شده بود، افغانستان در جایگاه ۱۷۴ و سومین کشور از نظر آلودگی به فساد اداری قرار داده شده است.

در گزارش سالانه سازمان شفافیت بین الملل در سال ۲۰۱۳ میلادی نیز مقام افغانستان از نظر آلودگی همچنان حفظ شد و افغانستان توانست بعد از سومالی و کوریای شمالی مثل سال ۲۰۱۲ میلادی در جایگاه سوم از نظر آلودگی به فساد اداری قرار گیرد. در گزارش سال ۲۰۱۳ سازمان شفافیت بین الملل نام ۱۷۷ کشور در لیست این سازمان شامل شد و افغانستان در جایگاه ۱۷۵ قرار گرفت.

در جدول سال ۲۰۱۴ سازمان شفافیت بین الملل افغانستان یک مرتبطه بهبود یافت و از نظر آلودگی به فساد اداری در جایگاه چهارم قرار گرفت. در سال ۲۰۱۴ میلادی سومالی اولین کشوری آلوده به فساد اعلام گردید، کشور کوریای شمالی دوم شد و سودان جای افغانستان را در مکان سوم گرفت و افغانستان در رده چهارم کشورهای دارای فساد قرار گرفت.[۳] در لیست سال ۲۰۱۴ سازمان شفافیت بین الملل و در جمع ۱۷۴ کشوری که در این لیست جای داده شده است، افغانستان در جایگاه ۱۷۲ و در مقام چهارم فاسد ترین کشور جهان قرار گرفته است.

ب- چشم انداز آینده و ضرورت تقویت مداخله حقوق کیفری
به باور کارشناسان علوم مدیریتی، نحوه گزینش و استخدام نیروی انسانی در ادارات دولتی، نقش بسیار بارزی در گراف فساد دارد. هرچه در انتخاب افراد شفافیت وجود داشته باشد و عدالت استخدامی تامین گردد، به همان میزان موثریت کاری ادارات بیشتر شده و فساد اداری کاهش می یابد. در علوم مدیریت سپردن کار به اهل کار یکی از مهم ترین اصول می باشد.[۴] مقصد از اهل کار نیز سپردن عهده های کاری به کسانی است که از نظر تخصص و تعهد آمادگی و توانمندی اجرای آن کار را دارند و این امر با اجرای عدالت در استخدام امکان پذیر می باشد.

وقتی در جریان استخدام، اصول استخدامی که دسترسی برابر به فرصت های کاری و استخدام بهترین گزینه از نظر توانایی و تعهد است، رعایت شود، کارکرد اداره بسیار مطلوب می شود و سبب می گردد که رضایت اداره و مراجعه کنندگان به اداره تامین گردد.[۵] وقتی فردی در قالب رقابت شفاف استخدامی وارد کار در یک اداره می شود، خویشتن را مسوول احساس می کند و از تمام توان برای اجرای مسوولیت خود کار می گیرد. اما کسی که با بهره گرفتن از حمایت های غیرقانونی وارد کار در یک اداره می شود، چنین احساس مسوولیتی را نخواهد داشت و همیشه به این باور خواهد بود که تحت حمایت غیر قانونی که از او صورت گرفته است، می تواند همچنان بدون اینکه با بازخواست مواجه شود، به کارش ادامه دهد.

بنایا برای اینکه پروسه و روند استخدام در افغانستان به گونه ای صورت گیرد که باعث کاهش آلودگی ادارات دولتی به فساد اداری شود، ایجاب می کند که عدالت استخدامی مورد حمایت حقوق کیفری قرار گیرد و در قوانین جزایی افغانستان عدالت شکنی در استخدام به صراحت جرم انگاری شده و برای آن مجازات معین در نظر گرفته شود.

به ویژه اینکه وقتی دیده می شود تدابیر قانونی به شمول تدابیر قوانین کیفری که در راستای مقابله با فساد اداری از جمله عدم رعایت حقوق استخدامی و قواعد و مقررات حاکم بر استخدام نتوانسته است، در دسترسی به اهداف خود موفق باشد و همچنین با توجه به اینکه افغانستان از نظر ثبات اجتماعی و سیاسی با خطر مواجه می باشد و اصول قانون گذاری ایجاب می کند که در مقابله با خطرهای جدی از حقوق جزایی کار گرفته شود و با جرم انگاری و تعیین مجازات با خطر مبارزه شود و نظریات حقوقی نیز بر این متمرکز است که در صورت موجودیت تهدید و ضرر آشکار، مقنن باید برای حمایت قاطع از منافع و ارزش های اساسی و مهم جامعه حمایت کرده و از ضمانت اجراهای کیفری استفاده کند[۶]  و ثبات سیاسی از مهم ترین ارزش ها می باشد و با توجه به اینکه قانون گذاران بر پایه اصل ضرر به جرم انگاری دست می زنند[۷]، ایجاب می کند که تدابیر و برخوردها در این راستا جدی تر شود و یکی از مهم ترین راه ها نیز این است که در شرایط کنونی که افغانستان از نظر اداری به سمت و سوی بحران در حرکت است، حقوق جزایی افغانستان به مقابله با این خطر برخیزد.

مفهوم سازمانی و تشکیلاتی استخدام
گاهی این مفهوم، حامل مفهوم سازمانی و تشکیلاتی است و مجموع مستخدمان و کارکنان ادارات را در بر می‌گیرد. مثل مستخدمان بخش عمومی ولی این مفهوم کاملا درست نیست، چون مستخدمان وضع یکپارچه‌ای ندارند و مرکب از دسته‌ه ای گوناگونند. مثلا مستخدمان وزارت‌خانه‌ها و مستخدمان شهرداری‌ها تابع مقررات یکسان نیسند. گاهی این مفهوم فقط قسمتی از ماموران به خدمت عمومی را در بر می‌گیرد، این مفهوم در واقع شکل دیگر مفهوم مفهوم سازمانی و تشکیلاتی استخدام است. در این مفهوم، منظور از ماموران به خدمات عمومی، آن قسمت از مستخدمانی‌اند که تابع قوانین و مقررات حقوق عمومی می‌شوند، حتی گاهی غرض اشاره به دسته‌ای از مستخدمان ادارات و ماموران به خدمات عمومی است. مثل مستخدمان کشوری، لشکری و مستخدمان قضایی.

استخدام در مفهوم مقررات
گاهی این مفهوم عبارت از مجموع قوانین و مقرراتی است که ناظر به وضع مستخدمان دولت است. ولی ماموران به خدمات عمومی و مستخدمان دولت، همگی تابع مقرراتی واحد نیستند و کارمندان و مستخدمانی که در خدمت دولت و سایر اشخاص حقوقی حقوق عمومی‌اند، از قوانین و مقررات مختلفی استفاده و پیروی می‌کنند. مثلا مستخدمان موسسات غیر انتفاعی و انتفاعی دولت تابع مقررات یکسانی نیستند. با این وصف اگر این مفهوم را فقط برای مستخدمان دولت در نظر بگیریم، این مفهوم تا حدود زیادی دارای یکپارچگی و وحدت است.

استخدام در مفهوم دریافت حقوق از سازمانهای عمومی
اغلب به نظر عامه مردم، مستخدم و کارمند، شامل تمام حقوق بگیران دولت و یا یکی از اشخاص حقوقی حقوق عمومی است. این مفهوم از دو جهت اشتباه‌آمیز است، یک اینکه تمام کسانی که عهده‌دار یک خدمت عمومی‌اند، از سازمان‌های عمومی حقوق نمی‌گیرند و گاهی این خدمت را به شکل رایگان و افتخاری انجام می‌دهند. دوم آنکه همه کسانی که از سازمان‌های عمومی حقوق می‌گیرند، مستخدم دولت نیستند، مثل کارگران کارخانه‌های دولتی، که از دولت حقوق می‌گیرند ولی تابع مقررات استخدام کشوری نیستند و قانون کار ناظر به وضع آنان است.

مفهوم اقتصادی استخدام
از نظر اقتصادی، مستخدم و کارمند تمام کسانی‌اند، که حقوق و مزدشان جز مخارج عمومیملت گذاشته شود و پرداخت این حقوق از محل دریافت‌ مالیات‌ها تامین می‌گردد. این مفهوم که از نظر اقتصادی کاملا صحیح است، از منظر حقوقی قابل قبول نیست.

مفهوم مادی استخدام
مفهوم مادی این اصطلاح، ناظر به فعالیتی است که مستلزم یک همکاری دایمی و شغلی است برای تحقق کارهایی که اشخاص حقوقی حقوق عمومی و اشخاص حقوقی حقوق خصوصی انجام می‌دهند.

گفتار دوم: مفهوم حقوقی استخدام

عملیات اداری از نظر حقوقی به نام اشخاص حقوقی حقوق عمومی انجام می‌شود، ولیکن در عمل تمامی این عملیات توسط اشخاص حقیقی انجام می‌شود. این اشخاص حقیقی که بر طبق برخی اصول خاص و با احراز شرایط قانونی به خدمت سازمان‌های اداری درمی‌آیند، مستخدم نامیده می‌شوند.در لسان حقوقی منظور از استخدام حالتی است که شخص حقیقی در یکی از وزارتخانه‌ها و یا مؤسسات دولتی به خدمت دولت پذیرفته می‌شود. دلیل تصریح بر قید «پذیرفته شدن» آن است که صرف اشتغال شخص برای تحقق استخدام کافی نبوده و برای اینکه فردی مستخدم شمرده شود لازم است اولاً از طرف دولت و مراجع ذیصلاح پذیرفته شود و ثانیاً باید اشتغال به خدمت دولت داشته باشد. (زلفی‌گل، ۱۳۸۴، ص۴) منظور از اشتغال به خدمت دولت آن است که مستخدم به کاری به موجب حکم رسمی (دستور کتبی مقامات صلاحیت‌دار) مکلف به انجام آن می‌باشد، اشتغال داشته باشد. به نظر می‌رسد نکته اساسی که در بیان مفهوم حقوقی استخدام لازم است به آن پرداخته شود، ماهیت حقوقی استخدام است.

گفتار سوم: ماهیت حقوقی استخدام

در بحث تحلیل ماهیت حقوقی استخدام، سؤال اصلی این است که رابطه مستخدم با سازمان‌های اداری مبتنی بر کدام پدیده حقوقی است؟در پاسخ به این پرسش حقوقدانان نظریات مختلفی ارائه نموده‌اند. اما به طور کلی این نظریات را می‌توان در سه دسته تقسیم‌بندی کرد.

۱) استخدام یک قرارداد (عقد) دوجانبه است: مطابق این دیدگاه رابطه حقوقی بین مستخدم و سازمان اداری بر اساس توافق دوجانبه صورت گرفته و تمامی الزامات آن ناشی از قرارداد استخدامی است. به عبارت دقیق‌تر، مبنای استخدام قرارداد است.

این دیدگاه اگرچه ممکن است در نگاه نخست صحیح به نظر آید، اما نمی‌توان آن را در نظام حقوقی ایران پذیرفت. زیرا از بدو استخدام تا زمان خاتمه آن، کلیه حقوق و تکالیف و الزامات مستخدم به موجب قوانین و مقررات الزام‌آور و به صورت یکجانبه تعیین می‌شود. این الزام به حدی است که مستخدم هیچگونه حقوق مکتسب نسبت به زمان قبول و ورود به خدمت ندارد. ضمن اینکه در صورت تغییر قوانین استخدامی، مقررات جدید نسبت به کسانی که در زمان مقررات قبلی استخدام شده بودند نیز اعمال می‌گردد.

ممکن است ایراد شود، آیا اختیار مستخدم جهت ورود به خدمت و حق استعفای وی به معنای قراردادی بودن رابطه استخدام نیست. در پاسخ به این ایراد باید اذعان داشت، اولاً رضایت مستخدم جهت ورود به استخدام و شناسایی حق استعفا، به این دلیل است که نمی‌توان افراد را مجبور به کار کرد و ثانیاً استعفاء زمانی آثار حقوقی خود را به همراه خواهد داشت که سازمان اداری با استعفای وی موافقت کند.

در مجموع امروز نظریه قراردادی بودن استخدام رد شده است و با کمی بررسی می­توان گفت که مستخدم در وضع کاملاً غیرقراردادی می­باشد. بدین ترتیب که تمامی حقوق و الزامات وی ناشی از مقررات و قوانینی است که به طور یکجانبه از طرف دولت وضع و به او تحمیل شده است و در هیچ مورد نظر و رضایت وی ملحوظ نیست. اگر به واقع رابطه دولت و مستخدم ناشی از قرارداد بود، لازم می­آمد که مستخدم لااقل نسبت به قوانین و مقررات زمان انتصاب خود حقوق مکتسب و ثابتی پیدا می­کرد و دولت مجبور به رعایت آن بود، حال آنکه دولت در قبال مستخدمین خود هیچگونه تعهدی نداشته و ندارد»

همین پاسخ را می­توان در رد قرارداد الحاقی بودن استخدام نیز بیان کرد؛ می­توان گفت که هر چند مفاد و شرایط قرارداد را طرف قوی­تر مشخص می­ کند و طرف دیگر نقشی در تعیین شرایط ندارد، اما این طرف قوی خود نیز تابع این مفاد است و نمی­تواند آن را به صورت یکجانبه تغییر دهد، در صورتی که در استخدام این­گونه نیست و شرایط استخدام، هر آن ممکن است توسط قانونگذار و یا نهاد صالح تغییر کند. (طباطبائی مؤتمنی. ۱۳۸۷، ص ۱۶۵)

رضایت مستخدم را نیز در بدو ورود و همچنین استعفای وی را در هنگام خروج را نمی­توان دلیلی بر قراردادی بودن دانست، زیر درخواست خدمت و قبول آن ناشی از اجباری نبودن مشاغل عمومی است و همین­طور عدم کافی بودن استعفاء برای خروج از خدمت و لزوم پذیرفتن مقامات اداری نیز دلیلی بر این مدعاست. دیگر اینکه «حقوق و مقرری کارمندان نیز ناشی قرارداد نیست بلکه امتیازیست که به منظور پیشرفت و حسن اداره امور به خدمات عمومی می­گردد و به موجب قانون برقرار می­شود.» (سنجابی، ۱۳۵۴، ص ۱۲۵،)

پس می­توان گفت که استخدام اداری یک وضعیت خاص قانونی است که شرایط و احکام و آثار آن را قانونگذار مشخص می­ کند و این امر امروزه بدین دلیل مورد قبول واقع شده که با منافع و متقضیات خدمات عمومی بهتر مطابقت داشته و به دولت حق می­دهد که هر زمان که مقتضی بداند قوانین و مقررات استخدامی را به طور یکجانبه تغییر دهد.

به هرحال پذیرش نظریه قراردادی بودن استخدام با اشکالات و انتقادات حقوقی بسیاری مواجه بوده و از این رو حقوقدانان نظریات دیگری ارائه داده‌اند.

۲) استخدام یک عمل حقوقی یکجانبه از سوی سازمان اداری است: منظور این دیدگاه آن است که رابطه استخدامی نوعی ایقاع است و سازمان اداری به طور یکجانبه مستخدم را به خدمت دولتی می‌پذیرد.

این نظریه نیز چندان صحیح نیست. زیرا شرایط استخدام و حقوق و تکالیف مستخدم توسط سازمان اداری استخدام کننده تعیین نمی‌شود، بلکه قوانین و مقررات این شرایط را تعیین می‌کنند. بنابراین نمی‌توان گفت اراده یکجانبه سازمان اداری موجد رابطه استخدامی است.

۳) استخدام رابطه حقوقی ناشی از قانون است: به موجب این نظریه، استخدام نه عقد است و نه ایقاع، بلکه رابطه‌ای است مبتنی بر قانون؛ یعنی این قانون است که رابطه‌ مستخدم را از جهات مختلف با سازمان استخدام‌کننده تنظیم می کند.

این نظریه که می‌توان آن را در حقوق ایران پذیرفت، دارای نتایج ذیل است:

– وضع مستخدم توسط قواعد عمومی تعیین می‌شود.

اشتغال و برخوداری از حقوق و مزایای رفاهی، اگرچه شروط لازم برای تحقق نظام اداری مطلوب به شمار می‌روند، ولی به هیچ وجه شرط کافی برای حصول به این هدف نخواهند بود؛ در واقع کارکنان باید ابزارهای قانونی لازم را جهت دفاع از حقوق استخدامی خود داشته باشند.

در موازین بین‌المللی، حق تشکیل اتحادیه و سندیکاها، حق اعتصاب و حق دادخواهی اداری از جمله ابزارهایی است که می‌تواند به کارکنان کمک نماید تا از حقوق استخدامی خود دفاع نمایند. البته این اجماع نیز وجود دارد که می‌توان استفاده از این شیوه‌ها را از طریق قانون و به منظور حفظ مصالح عمومی، نظم اجتماعی و یا حقوق و آزادی‌های فردی محدود نمود.

به هرحال، نگرش اجمالی به نظام حقوق اداری ایران مبین آن است که اگرچه حق دسترسی به محاکم اداری از طریق مراجعه دیوان عدالت اداری تأمین شده است، لیکن حق تشکیل سندیکا و حق اعتصاب هنوز برای کارکنان خدمات عمومی شناسایی نشده است.

گفتار پنجم: اصل عدم تبعیض در پرداخت حقوق

در نظام اداری مطلوب، باید به کارکنانی که دارای وضعیت و شرایط استخدامی مشابه بوده و کار مساوی انجام می‌دهند، حقوق و دستمزد مساوی پرداخت گردد. بنابراین منظور از اصل عدم تبعیض در پرداخت حقوق این است که افراد باید برا ی کار با ارزش مساوی از حقوق برابر برخوردار بوده و هیچ نوع تمایزی بین آنها وجود نداشته باشد.تلاش قانونگذار ما برای هماهنگ‌سازی حقوق و مزایا به سال ۱۳۷۰ بازمی‌گردد که قانون نظام هماهنگ پرداخت حقوق تصویب شد. این قانون اگرچه با هدف اجرای اصل حقوق مساوی برای کار مساوی وضع شد، اما اقداماتی که تاکنون صورت گرفته، در عمل به نتیجه مطلوب منجر نشده است.

گفتار ششم: اصل وجود امنیت شغلی

به موجب این اصل، شغل افراد را نمی‌توان به دلایل شخصی، قومی، جنسیتی، مذهبی و سیاسی و بدون وجود هرگونه دلیل قانونی سلب نمود. در این رابطه اصل ۲۸ قانون اساسی صراحتاً بیان می‌دارد شغل اشخاص مصون از تعرض است.

البته به طور مسلم، عدول از این اصل در مواردی که مستخدم دولتی مرتکب تخلفات اداری می‌شود، قابل توجیه بوده و موجب نقض امنیت شغلی کارکنان نمی‌باشد. در واقع زمانی می‌توانیم از نقض اصل امنیت شغلی سخن برانیم که مستخدمین در هر لحظه بیمِ از دست دادن شغل خود را به دلایل غیرقانونی و طبق سلایق شخصی مقامات اداری و سیاسی احساس کنند.

گفتار هفتم: اصل انضباط اداری

مستخدمین در کنار حقوق و مزایایی که از آن برخوردارند، مکلف به انجام وظایف قانونی و رعایت قواعد و مقررات اداری می‌باشند. مبرهن است انجام دقیق و شایسته این وظایف در سایه اصل انضباط اداری ممکن خواهد بود. بنابراین یکی از اصول اساسی و غیرقابل اجتناب در حقوق اداری، اصل انضباط اداری و رعایت مقررات مربوط به دستگاه متبوع می‌باشد.

گفتار هشتم: اصل آموزش مستمر کارکنان

یکی از خصیصه‌های بارز نظام اداری پویا و کارآمد، آموزش مستمر کارکنان در رابطه با وظایف و تکالیف شغلی آنهاست. در واقع این امر موجب می‌شود نظام اداری روزآمد باشد.

این امر به قدری اهمیت دارد که امروزه بسیاری از سازمان‌های اداری، ارتقای شغل و بالتبع افزایش حقوق و مزایا را منوط به گذراندن دوره‌های آموزشی توسط کارکنان می‌دانند. ضمن اینکه تعدیل مدارک تحصیلی مأخوذه حین اشتغال، از دیگر روش‌های وقع نهادن به آموزش‌ حین خدمت به شمار می‌رود.

مبحث چهارم: تاریخچه  قوانین استخدامی

اندیشه ایجاد تحول در نظام اداری از طریق قانون­گذاری به کمتر از یک قرن گذشته برمی­گردد. سپس نظام اداری ایران ازسالهای۱۳۲۰ ازحالت سنتی گذشته خارج و به تدریج درقالب‌های نوین ازگستردگی قابل توجهی برخوردارگردیده، این روند با پیشبینی، تشکیل سازمان امور اداری و استخدامی کشور، در قانون استخدام کشوری مصوب ۱۳۴۵ نهادینه شد و موضوع تحول، اصلاح و تکوین نظام اداری به شکل رسمی به عنوان بخش عمده وظایف این سازمان درآمد.

هدف ازتحول اداری عبارت است ازتقویت توانمندی‌ها ی نظام اداری درجهت ایفای کارآمد وظائف و نقش فعلی دولت و یابه تعبیری دیگر هدف ازتحول اداری، انطباق نقش‌ها، توانمندی‌ها و قابلبت‌های نظام اداری است که امری حیاتی و برای توسعه ضروری میباشد. موضوع نوینسازی و ایجاد تحول درنظام اداری متناسب با پیشرفت‌های تکنولوژی درراستای تحقق خواسته‌های جامعه میباشد.

تحول اداری فرایندهای متعددی همچون مشارکت عمومی کارکنان، اصلاح ساختارهای اداری، تناسب وظایف و اختیارات، توانمندسازی کارکنان ومدیران، پاسخگویی دولتمردان درمقابل شهروندان، نظارت برنظام اداری و توسعه شیوه‌های اطلاعاتی و … را دنبال می‌کند.

اولین قانون استخدام کشوری در سال ۱۳۰۱ شمسی به تصویب رسید. این قانون دو هدف را دنبال می‌کرد:
۱٫ هدف اول آن بود که برای تمام مشاغل دولتی قانون عام و جامعی وجود داشته باشد و استخدام در تمام وزارت‌خانه‌‌ها و سازمان‌ها به یک شیوه صورت گیرد و جز در مواردی که طبیعت کارها اقتضا می‌کند قانون خاصی وضع نشود.

به عبارت دیگر استخدام رسمی، اصل و تمام طبقات مستخدمین کشوری، به غیر از قضات معلمین، پزشکان و… که دارای قانون خاص استخدامی‌اند، مشمول یک قانون باشد و وضع استخدامی آنها تا حد امکان، یکسان و یکنواخت شود و از حیث حقوق و مزایا هیچ گونه تبعیضی که مبنای صحیح و منطقی ندارد در بین نباشد تا همه آنها به کار خود علاقه‌‌مند شوند و از فعالیت آنها حداکثر استفاده به دست آید.

ولی بعدها نه تنها مجریان امور، رعایت این اهداف را دنبال نکردند بلکه خود مجلس مقننه هم که باید به اجرای کامل این سیاست نظارت می‌کرد، قوانین خاصی تصویب کرد که قانون استخدام کشوری را بکلی از شمول و جامعیت انداخت.

هر دولتی به اقتضای سیاست خود لوایحی از مجلس می‌گذراند و به هر دسته از کارمندان امتیازات خاصی داد؛ به طوری که هر دسته دارای قانون خاص و حقوق و مزایای علی حده شدند و تعداد قوانین و مقررات استخدامی از حساب خارج گردید و قانون استخدام کشوری که باید نسبت به کلیه طبقات، شمول داشته باشد اثر خود را از دست داد.

این رشته از لحاظ شکلی به معنای ارتباط منطقی موجود بین سازمان‌های عمومی، در ارتباط تنگاتنگی با حقوق اساسی دارد، زیرا موضوع این رشته حقوقی یعنی مجموعه سازمان‌های عمومی که زیرنظر مقامات سیاسی به حفظ نظم عمومی در جامعه و تامین خدمات همگانی  می پردازد، از جمله موضوعات حقوق اساسی است. درواقع حقوق ادراری مکمل حقوق اساسی می باشد. در حقوق اساسی اعمال حکومتی یا سیاسی بررسی می‌شود که به تعیین اصول عمومی وسیاست‌های کلی امور  میپردازد و اجرا و به کاربستن این تصمیمات عالیه (اعمال اداری)، وظیفه اصلی سازمان‌های اداری است که موضوع حقوق اداری است.
برای بررسی ماهیتی این رشته حقوق عمومی باید به قواعد واصولی که براین رشتهحکم‌فرماست، رجوع کرد. حقوق اداری نظام ویژه­ای از علم حقوق است که حاکم بر روابط حقوقی بین افراد ودولت وحافظ مصالح عمومی است. درست به همین دلیل از قواعد متمایز و ویژه‌ای از اصول حقوق خصوصی تبعیت می‌کند به مانند: امتیاز قدرت عمومی، اختیارات ناشی از حق حاکمیت و…. اما باید درنظر داشت که حقوق اداری تنها مجموعه استثنائات وارد برحقوق خصوصی نیست، بلکه خود یک نظامی از قواعد بنیادی که برروابط افراد ودولت حاکم است. اما این نظام ویژه از قاعد حقوق خصوصی هم بی نیاز نیست، زیرا درجایی که تامین منافع عمومی از راه اجرای قوانین مدنی امکانپذیر است، می‌تواند از حاکمیت خود صرف­نظر کند و از همان قواعد حقوق خصوصی تبعیت کند (طباطبایی موتمنی، ۱۳۸۷، ص۱۳)

مبحث دوم: اداره

اداره در مفهوم مادی آن به مجموعه فعالیت‌هایی اطلاق می‌شود که بوسیله دولت و یا تحت نظارتش برای نظم عمومی یا تامین خدمات همگانی انجام می گیرد. این اهداف باید برای فعالیت‌‌های اداری تبیین شود تا مرز این اعمال اداری از دیگر فعالیتها مشخص شود. نظم عمومی، به مجموعه شرایط عمومی اطلاق می‌شود که برای آسایش، امنیت و بهداشت عمومی ضروری است. این اعمال برعهده پلیس اداری است که بصورت پیشگیرانه زیرمجموعه قوه مجریه به فعالیت می‌پردازد. اما دومین هدف فعالیت اداری، خدمات عمومی است که قسمتی از نیازهای همگانی را تامین می‌کند که به دلیل حساسیت این نیاز، دخالت دولت را ایجاب می کند. به طورمثال آموزش و پرورش و توزیع آب و برق ازجمله این امور می‌باشد.

اما اداره اصطلاحا معنای سازمانی دارد، که به مجموعه تشکیلات و سازمان­های تحت سرپرستی قوه مجریه به فعالیت می‌پردازد. در این تعریف از اداره، سازمان­های قضایی و قانونگذاری مستثنامی‌شوند. (امامی و استوار سنگری،۱۳۸۹، ص۸۹)

مبحث سوم: استخدام

در نظام حقوقی ایران، مقررات حاکم بر استخدام نیروی انسانی در دو نظام حقوقی بررسی می‌شود. مقررات مربوط به استخدام بخش دولتی در حقوق اداری بحث می‌شود، با توجه به پراکندگی قوانین، بر قانون مدیریت خدمات کشوری و در موارد سکوت قانون استخدام کشوری تاکید می‌شود، اما بخش دیگراز مقررات استخدام نیروی انسانی در حقوق کار و با تمرکز بر قانون‌کار مورد بحث قرار می‌گیرد. باتوجه به بحث مورد نظرمان که مبحث استخدام در حقوق اداری می باشد به قوانین ذکرشده

می‌پردازیم. قانون مدیریت خدمات کشوری به جای تعریف استخدام، به تعریف  کارمند دستگاه اجرایی  پرداخته است. این در حالی است که قانون استخدام کشوری، “استخدام” را تعریف کرده‌است. در ماده یک این قانون چنین تعریف شده‌است: “استخدام دولت عبارت است از پذیرفتن شخصی به خدمت دولت در یکی از وزارتخانه ها یا شرکت ها یا موسسات دولتی است. ” در این قانون اگرچه به تعریف مستقیم مفهوم پرداخته اما با تنگ کردن محدوده تعریف به واژه دولت، به تعریف ناقصی رسیده ‌است، زیرا دولت در مباحث حقوق اداری به قوه مجریه محدود می‌شود، این درحالی است که استخدام سه رکن حکومت (مقننه، مجریه و قضاییه) را دربرمی‌گیرد. علاوه براین، کارکنان بنیاد­های زیرنظر رهبری(بنیاد مستضعفان، بنیادشهید و …) را هم شامل می‌شود. قانون مدیریت خدمات کشوری در ماده پنج با تعریف “دستگاه اجرایی ” به همراه ماده هفت که کارمند دستگاه اجرایی را چنین تعریف کرده است: “کارمنددستگاه اجرایی فردی است که براساس ضوابط و مقررات مربوط، به موجب حکم یا قراردادمقام صلاحیت دارد در یک دستگاه اجرایی به خدمت پذیرفته می شود” به تببین مفهوم استخدام پرداخته است. با مجموع این دو ماده می توان به تعریف جامع­تری به نسبت قانون استخدام کشوری رسید: اسخدام دولتی، پذیرفتن فرد به خدمت در یک دستگاه اجرایی براساس ضوابط ومقررات مربوط به موجب حکم یا قرارداد مقام صلاحیتدار می­باشد.

مبحث چهارم: مستخدم

منظور از تعریف مستخدم یا کارمند در قوانین استخدامی و سایر قوانین، تعیین مشمولین قانون و احکام آنهاست. درحقوق اداری، اصطلاح مستخدم دولت اخص از مستخدم عمومی است و آن مستخدمی است که در دستگاه  اجرایی کشور یعنی قوه مجریه به طور رسمی یا پیمانی متصدی یک شغل سازمانی است. لیکن مستخدم عمومی شامل کلیه مستخدمین اداری هرسه قوه می‌باشد. حال به تفکیک به تبیین این دو اصطلاح برای روشن شدن هرچه بیشتر اصطلاح مستخدم می­پردازیم.

گفتار اول: مستخدم عمومی

اصطلاح استخدام عمومی معانی گوناگونی را در برمی­گیرد؛ این مفاهیم بیان شده را می­توان به حقوقی و غیرحقوقی تقسیم کرد.

در بیان مفهوم غیرحقوقی، گاهی استخدام حقوقی در بردارنده مفهوم سازمانی یا تشکیلاتی است و به معنی تمام مستخدمان بخش عمومی به‌کار می­رود. در حالی که مستخدمان به طور کلی وضع یک پارچه­ای ندارند، گاهی این مفهوم پاره­ای از مأموران به خدمت عمومی را در برمی­گیرد و اشاره­ به گروهی از مستخدمانی دارد که تابع قوانین و مقررات عمومی می­شوند. استخدام عمومی به مفهوم مقررات، مفهوم دیگری می­باشد که در برگیرنده همه قوانین و مقرراتی است که حاکم و ناظر به وضع استخدامی مستخدمان کشور است، با آنکه این قوانین و مقررات عمومیت یکسانی نداشته و برخی از اشخاص حقوق عمومی یا مستخدمان قوای دیگر، از قوانین گوناگونی استفاده می­ کنند. زمانی نیز این مفهوم شامل همه حقوق بگیران دولت یا یکی از اشخاص حقوق عمومی است، در حالی که این تعبیر با دو اشکال وجود خدمات رایگان توسط عهده­داران خدمات عمومی و نیز وجود قوانین ناظر دیگر مثل قانون­کار به جز مقررات استخدامی، روبروست.

در مفهوم اقتصادی مستخدم عمومی “آنان­اند که حقوق و مزدشان در بودجه کل کشور آمده و جزو هزینه­­های عمومی ملت گذاشته می­شود و پرداخت این حقوق از محل دریافت مالیات­ها تأمین می­گردد. این مفهوم از نظر اقتصادی درست است اما از دید حقوقی پذیرفتنی نیست، زیرا استخدام ضابطه­ها و هنجارهای ویژه­اش را دارد و این مفهوم با مفهوم حقوقی آن سازگار نیست” (ابوالحمد،۱۳۸۳، ص۱۰۲)

می­توان گفت با آنکه در حقوق اداری مفهوم مستخدم دولت یک مفهوم گسترده­ای بوده و گروه­های مختلفی را که در خدمت اشخاص حقوقی حقوق عمومی اند و برای آنها کار می­ کنند را در برمی­گیرد، باید گفت که “گماشته شدن به خدمت و انتصاب از طرف دولت و یا عنوان ظاهر رسمی بودن و یا دریافت حقوق مقرری از خزانه دولت و بیت­المال عمومی، از ارکان اصلی و اساسی استخدام عمومی نیست” (سنجانی، ۱۳۷۲،ص۵۴)

به طور کلی می­توان گفت که “مستخدمین عمومی کسانی هستند که به خدمت یکی از اشخاص حقوقی حقوق عمومی پذیرفته شده باشند، یعنی در یکی از مؤسسات عمومی (اشتغال دارند) اعم از این که این شخص حقوقی حقوق عمومی جزء نهادهای دولت مرکزی باشد یا جزء نهادهای غیرمتمرکز مانند شهرداری ­ها و شوراها و سایر مؤسسات عمومی”( امامی و استوار سنگری، ۱۳۸۶، ص۱۸)

گفتار دوم: مستخدم دولت

با توجه به تعریفی که قانون استخدام کشوری از استخدام و تعریفی که از خدمت دولتی دربند ب همان ماده ارائه داده‌است، می‌توان گفت هرشخصی که به خدمت در یکی از وزارتخانه ها یا شرکت­ها یا موسسات دولتی پذیرفته ‌شود و مشغول به کاری باشد که به موجب حکم رسمی مکلف به انجام آن می­باشد مستخدم دولتی محسوب می­شود. در این تعریف قانوگذار استخدام دولت را تعریف کرده نه مستخدم دولت را و این امر بدین دلیل است که مستخدم دولت ممکن است در حالات مختلف استخدامی باشد مانند مأموریت، معذوریت، انتقال و … که این حالات بر دشواری تعریف می­افزاید.

در تعریف فوق سه مفهوم (استخدام دولت، پذیرفته شدن به خدمت دولت و اشخاص مستخدم در یکی از وزارتخانه­­ها، شرکت­ها و مؤسسات دولتی) به کار رفته است. منظور عبارت دولت را می­توان وزارتخانه­ها، شرکتها و مؤسسات دولتی قوه مجریه تعبیر کرد، چنانکه این امر صحیح نبوده و مستخدمین دولت شامل حوزه گسترده­تری مثل قوه مقننه و سازمان­ها و بنیادهای زیر نظر رهبری می­باشد.

پذیرفته شدن نیز امری لازم ولی کافی نمی­باشد چنانکه بسیاری از افراد تحت عناوینی مثل کارگر و تابع قانون­کار به خدمت دولت پذیرفته می­شوند اما مستخدم دولت نیستند.

این ماده سازمانهای را به سه مورد محدود کرده که با واقعیات امروز انطباق ندارد، زیرا سازمان­های دیگری زیر نظر قوه قضائیه و مقننه و حتی نهاد رهبری وجود دارد که دارای عناوین سه گانه فوق نیستند.

در قانون مدیریت خدمات کشوری به جای مستخدم از کلمه کارمند استفاده کرده است: “کارمند دستگاه اجرایی کسی است که براساس ضوابط ومقررات مربوط و به موجب حکم یا قراردادبا مقام صلاحیتدار در یک دستگاه اجرایی به خدمت پذیرفته می‌شود”. دو شاخصه مهم دراین تعریف که عنصر متمایزبخش کارمند دستگاه اجرایی می باشد، دو چیز است یکی پذیرش شخص در دستگاه اجرایی است و دیگری اشتغال آن فرد به پستی به موجب حکم رسمی یا یک قرارداد می‌باشد (در ادامه این دوشاخصه مهم بررسی می‌شود). باتوجه به تعریفی که ماده پنج این قانون از دستگاه اجرایی ارائه کرده است، مفهوم وسیعی از این اصطلاح بدست می‌آید که شامل موسسات دولتی و غیردولتی هم می‌شود. در واقع از منظر این قانون کارمند کسی است که به خدمت یکی از اشخاص حقوقی حقوق عمومی پذیرفته باشد.

مبحث پنجم: دستگاه اجرایی

آوردن اصطلاح عام و جامع دستگاه اجرایی در قانون مدیریت و خدمات کشوری و ارائه تعریف مشخصی از ان بدین سبب می‌باشد که بتواند دامنه شمول قانون را هرچه بیشترمشخص کند و همه نهاد­های عمومی را مشمول این قانون قرار دهد. درواقع با یکپارچگی و یکسان­سازی قوانین در زمینه استخدام دولتی از هرگونه بی عدالتی‌ها و تبعیض‌ها جلوگیری می­شود و قوانین پراکنده، سردرگمی کارمندان و مردم را موجب نمی‌شود. این اهداف هرچند در تصویب قانون استخدام کشوری ۱۳۴۵موردنظر بود اما مقصود حاصل نشد زیرا اولا اصلا تعریفی از دستگاه های اجرایی تحت شمول این قانون ارائه نداده است ثانیا در متن قانون دستگاه‌ها و افراد متعددی از شمول قانون مستثنی شده بودند و ثالثا بعد از تصویب این قانون، قوانین استخدامی خاص زیادی تصویب شد که کلیت وعام الشمول بودن قانون استخدام کشوری را زیرسوال برد.

مطابق ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری “کلیه وزارتخانه ها، موسسات دولتی، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت­های دولتی وکلیه دستگاه هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکریا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانک ها و بیمه­های دولتی دستگاه اجرایی نامیده می‌شوند” اصل بر این است که کلیه وزارتخانه‌ها و موسسات و شرکت‌های عمومی تحت هر عنوان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری می‌باشند، مگر در مواردی که به دلیل ملاحظات سیاسی یا فنی یا بنا به مقتضیات خاص خود از شمول آن خارج باشد که این استثنائات هم در ماده ۱۱۷ قانون به صورت مشخص ذکر شده. برای مثال قضات دادگستری به منظور رعایت اصل تفکیک قوا و استقلال قوه قضاییه از قوای دیگراسثتنا شده‌اند. در ذیل به تفکیک دستگاه‌های اجرایی تبیین می‌شود.

گفتار اول: وزارتخانه

پیوند استخدامی افراد با دولت براساس یک نظام خاص که جایگاه هر مستخدم را در سازمان‌های دولتی تعیین می‌کند،شکل گرفته است. طبق قانون استخدام کشوری نظام موردنظر،نظام طبقه بندی مشاغل است. که برای تبیین این نظام باید اصطلاحاتی را به تفکیک تعریف کنیم.

گفتاراول: طبقه بندی مشاغل

هدف از طبقه بندی مشاغل در طرح وارزشیابی مشاغل به شرحزیر بیان شده است:

سازمان امور استخدامی واداری کشوری مکلف است کلیه مشاغل موجود در وزارتخانه‌ها موسسات دولتی مشمول قانون مذکور را مورد بررسی قرار داده و با شناختن وظایف و مسئولیت‌ها و شرایط احراز،آنها را ارزیابی و به گروه‌های دوازده گانه در جدول حقوق تخصیص دهد و به اقتضای طبقه کار برای آن‌ها فوق العاده شغل معین نماید. به این ترتیب می توان مهم ترین  هدف این طرح را عبارت از برقراری یک رابطه صحیح ومنطقی بین سه عامل زیر دانست:

وظایف ومسئولیت‌های هر شغل، شرایط احراز آن‌ها و حقوق ومزایایی که برای مشاغل درنظرگرفته می‌شود. این رابطه باید چنان باشد که برای مشاغل مهمتر که دارای وظایف سنگین ترهستند و به شرایط احراز بالاتری احتیاج دارند، حقوق ومزایای بیشتری درنظرگرفته شود و برای مشاغل ساده‌تر که شرایط احراز آسان تری لازم دارند، حقوق ومزایای کمتر درنظر گرفته شود.

گفتار دوم: نحوه اجرای طبقه بندی مشاغل

مشاغل مستخدمین دولت همانگونه که ماده یک قانون نظام هماهنگ پرداخت مقرر داشته است بادر نظرگرفتن مقاطع تحصیلی آن‌ها  ونوع وحساسیت شغل، اهمیت وظایف و میزان مسئولیت‌ها تعیین می‌گردد.هرشغل می تواند دارای چند پست سازمانی باشد که به تعداد پست‌های سازمانی موجود، افرادی به کار گمارده می‌شوند. لازم به ذکر است که مشاغلی که از نظر وظایف، مسئولیت‌ها وشرایط احراز مشابه باشند به‌طوری که می‌توان نام واحدی برآن‌ها اطلاق کرد، یک طبقه شغلی را بوجود می‌اورند.

مبحث نهم: امورحاکمیتی وتصدی

یکی از مباحث بدیع وابتکاری که قانون مدیریت وخدمات کشوری به آن پرداخته‌است، تعریف امورحاکمیتی و تصدی وحوزه این امور رابه دقت مشخص کرده است. درواقع یکی از تفاوت‌های قانون م.خ.ک باقانون استخدام کشوری همین مبحث می باشد.برای اولین بار درنظام استخدامی کشور حدود وثغور این مبحث تعیین شد.این اطلاح ازجمله معیارهایی بود که درتفکیک پست ثابت وموقت برشمردیم و حال به تفکیک این دواصطلاح راتبیین می کنیم.

گفتار اول:امورحاکمیتی

تا قبل از تصویب قانون م.خ.ک این اصطلاح تنها در قانون مسئولیت مدنی آن هم  به صورت مبهم وگذرا مورد اشاره قرارگرفته‌است. در ماده۱۱ق.م.م بیان می نمایدکه  اعمال حاکمیتی که برای تامین منافع اجتماعی طبق قانون به عمل آید، دولت مجبوربه پرداخت خسارت نخواهد بود. اگرچه از ظاهر ماده مذکور چنین متبادر به ذهن می­شود که اعمال حاکمیتی، اعمالی است که برای تأمین منافع اجتماعی و طبق قانون صورت میگیرد. اما به نظر میرسد این دیدگاه چندان صحیح نیست، زیرا اساساً همه اعمال دولت (و حتی شاید بتوان گفت هدف از تشکیل دولت)، برای تأمین منافع اجتماعی است.

بنابراین نتیجه پذیرفتنتعریف فوق این خواهد بود که همه فعالیتهای دولت را جزو اعمال حاکمیتی بدانیم، حال آنکه تردیدی نیست کلیه اعمال دولت حاکمیتی نمی­باشد. اما با تصویب ق.م.خ.ک امورحاکمیتی از منظر قانونگذار تعریف شد. وفق ماده ۸ ق.م.خ. ک امورحاکمیتی آندسته از اموری است که تحقق آن موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آن بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه گردیده و بهره‌مندی از این نوع خدمات موجب محدودیت برای استفاده دیگران نم­یشود.باتوجه به تعریف فوق، آندسته از اعمال دولت که دارای سه شرط زیر باشد، جزو اعمال حاکمیتی خواهدبود:

-۱ انجام آنها سبب اقتدار و حاکمیت کشورگردد؛ اقتدار و حاکمیت در اینجا معنایی عام دارد و اقتدار کشور در تمام زمینه های اجتماعی، سیاسی، نظامی، فرهنگی و … را دربرمی‌گیرد.

-۲ منافع آن شامل همه اقشار جامعه گردد؛ سرایت منفع تا عمال حاکمیتی به افراد جامعه ممکن است به طور مستقیم و یاغیرمستقیم باشد.

-۳ هر یک از افراد جامعه می­توانند بدون اینکه محدودیتی برای دیگران به وجودآید، ازخدمات مربوطبه امورحاکمیتی برخوردارشوند.

لازم به توجه است، مقنن برخی از مصادیق امور حاکمیتی رابه طور تمثیلی درذیل ماده  ۸بیان نموده است.

این مواردعبارتنداز:

– سیاستگذاری، برنامه‌ریزی ونظارت دربخشهای اقتصادی، اجتماعی،فرهنگی و سیاسی؛

– برقراری عدالت وتأمین اجتماعی و بازتوزیع درآمد؛

– ایجاد فضای سالم برای رقابت و جلوگیری از انحصار و تضییع حقوق مردم؛

– فراهم نمودن زمینه‌ها و مزیتهای لازم برای رشد و توسعه کشور و رفع فقر و بیکاری؛

– قانونگذاری،امورثبتی،استقرار نظم وامنیت واداره امورقضائی؛

– حفظ تمامیت ارضی کشور و ایجاد آمادگی دفاعی ودفاع ملی؛

– ترویج اخلاق، فرهنگ و مبانی اسلامی و صیانت از هویت ایرانی،اسلامی؛

– اداره امورداخلی، مالیه عمومی،تنظیم روابط کار و روابط خارجی؛

– حفظ محیط زیست و حفاظت از منابع طبیعی و میراث فرهنگی؛

– تحقیقات بنیادی،آمار و اطلاعات ملی و مدیریت فضای فرکانس کشور؛

– ارتقاء بهداشت وآموزش عمومی،کنترل و پیشگیری از بیماری‌ها و آفت‌های واگیر، مقابله و کاهش اثرات حوادث طبیعی و بحرانهای عمومی.

-بخشی از امور مندرج درمواد۹،۱۰و ۱۱ این قانون نظیر مواردمذکوردراصول ۲۹ و ۳۰ قانون اساسی که انجام آن توسط بخش خصوصی، تعاونی ، نهادها، مؤسسات عمومی غیردولتی با تأیید هیأت‌وزیران امکان­پذیرنمی‌باشد.

بنابراین امورمربوط به حمایت‌های تأمین‌اجتماعی وآموزش  وپرورش جزوامورحاکمیتی می‌باشد.

-سایرمواردی که با رعایت سیاست‌های کلی مصوب مقام معظم رهبری به موجب قانون اساسی درقوانین عادی جزءاین امورقرارمیگیرد.

گفتار دوم: امورتصدی

منظور از امورتصدی، اموری است که دولت در آن وظیفه ارائه خدمات و کالاها را مانند اشخاص حقوق خصوصی و چه بسا با هدف سودآوری محدود و جلب منافع به عهده داشته باشد و دولت می تواند باتوجه به منافع کشور آن را به دیگران واگذار کند.

مستفاد از ماده۱۱ق.م.خ.ک می‌توان گفت، اعمال تصدی گری مربوط به اموری  است که دولت متصدی اداره و بهره‌برداری از اموال جامعه می باشد ومانند اشخاص حقیقی وحقوقی در حقوق خصوصی عمل می‌کند.

بنابراین ویژگی بارز اعمال تصدی گری آن است که اولا دولت آن را همانند اشخاص حقیقی وحقوقی حقوق خصوصی انجام می دهد و ثانیا اصول وقواعد حاکم برآن مقررات حقوق خصوصی است نه حقوق عمومی.

مواد نهم، دهم ویازدهم قانون مدیریت خدمات کشوری امور تصدی گرایانه دولت را(به جز در مواردی که واگذاری آن را به بخش خصوصی ونهادهاوموسسات عمومی غیردولتی منوط به تاییدهیات‌وزیران می داند) چنین بیان می کند:

۱-امور اجتماعی،فرهنگی وهنری:آن دسته از وظایفی است که منافع اجتماعی حاصل از آن ها نسبت به منافع فردی برتر داردوموجب بهبودوضعیت زندگی افراد می‌گردد ازقبیل:آموزش وپرورش عمومی،فنی حرفه ای،علوم وتحقیقات،درمان،توانبخشی،تربت بدنی و ورزش،اطلاعات وارتباطات  عمومی وامورفرهنگی هنری وتبلیغات اسلامی(ماده نهم قانون مدیریت خدمات کشوری)

۲-امورزیربنایی،ماده دهم این قانون آن راچنین تعریف کرده است:آن دسته طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه ایی است که موجب تقویت زیرساخت‌های اقتصادی وتولیدی کشور می‌گرددازقبیل طرح آب وخاک وشبکه‌های انرژی،ارتباطات وراه

۳-امور اقتصادی در ماده یازدهم چنین آمده است:آن دسته اموری است که دولتمتصدی اداره وبهره‌برداری از اموال جامعه است ومانند اشخاص حقیقی وحقوقی عمل می‌کند،ازقبیل:تصدی در امور صنعتی،کشاورزی، حمل ونقل، بازرگانی، مسکن وبهره‌برداری از طرح‌های مندرج در ماده ۱۰ این قانون.

تجربه کشورهای موفق نشان  داده است که تا زمانی که امور حاکمیتی را ازامور تصدی گرانه بطور مشخص تفکیک نشود ودولت همزمان به امور حاکمیتی وتصدی بپردازد،کشورها به پیشرفت نائل نمی‌شوند.زمانی که دولت به امور ذاتی خود یعنی امورحاکمیتی بپردازد هم از حجم کاذب دولت کاسته می‌شود وکارکردی مثمرثمر پیدا می کند وهم اینکه می تواند بافراغ بالی بشتری به کنترل ونظارت امورتصدی بپردازد،البته لازم به ذکر است که درعمل اغلب جداکردن اعمال حاکمیتی از تصدی دشوار می‌باشد.

مبحث دهم: ورود به خدمت