بریتانیا تقریباً در دهه۱۹۸۰ برنامه ­های اصلاحی را آغاز­نمود و اکنون به­نظر­می­رسد که نتیجه­ی مثبتی در این زمینه به­دست­آورده­است(عبداللهی و همکاران، ۱۳۸۴: ۷). تجدید ساختار صنعت برق در این کشور، رقابت را همراه با خصوصی­سازی پدید­آورد. این تجربه در­کل، از نظر کارایی، دستاوردهای بزرگی را ایجاد­نمود؛ لیکن برق هسته­ای که به صورت بنگاه دولتی باقی­مانده نیز دستاوردهای زیادی داشته و این امر نشان­می­دهد که در بریتانیا، رقابت، در عوض مالکیت خصوصی، عاملی تعیین­کننده بوده ­است(قهرمانی، ۱۳۸۲: ۳۴۹). البته مشکلات چندی هم با تجدیدساختار صنعت برق به­وجودآمده­اند که در زیر به­طور­خلاصه به دو مورد از آنها اشاره شده­است :

سود حاصل از بازار مالی رقابتی تقریباً به­طور نامتوازنی بین دست­اندرکاران این صنعت توزیع می­شود و این باعث به­وجودآمدن تبعیضاتی بین آن­ها و بروز اندکی نارضایتی شده­است.
خصوصی­شدن شرکت­ها، تلاش آن­ها برای رسیدن به سود بیشتر را دربردارد. این شرکت­ها با کاهش نیروی انسانی و در نتیجه کاهش هزینه­هایشان سود خود را افزایش می­ دهند، بنابراین باعث افزایش نرخ بیکاری می­شوند(عبداللهی و همکاران، ۱۳۸۴: ۷).

شکل ۲-۸ مدل کلان صنعت برق بریتانیا را نمایش می­دهد. این بخش­ها در یک ارتباط منظم و منطقی با یکدیگر می­توانند انتظارات مشترکین و سایر ذی­نفعان صنعت برق را در جهت عرضه برق مطمئن، با کیفیت، ایمن و پایدار برآورده سازند. همان­طور که از این شکل قابل­مشاهده است، در صنعت برق بریتانیا سازمان پشتیبانی و به تبع آن نهادهای فعال در این بخش، مشاهده نمی­ شود. در واقع می­توان دلیل این امر را با بلوغ تشکیلاتی و سازوکارهای مدون در سازمان عملیات و بازرگانی صنعت برق این کشور مرتبط دانست، چرا که نهادهای درگیر در این سازمان و سازوکارهای بازارمحور آن می­توانند بدون نیاز به پشتیبانی دولتی یا پشتیبانی­های خاص دیگر، منابع لازم برای توسعه­ی بخش­های تولید، انتقال و توزیع نیروی برق را تأمین نمایند(شرکت موننکو ایران – معاونت انتقال و دیسپاچینگ، ۱۳۹۱).

در ادامه به برخی از فعالیت­هایی که توسط سازمان­های نمایش­داده­شده در شکل انجام می­گیرد اشاره می­شود :

شکل۲-۸٫ مدل کلان صنعت برق بریتانیا(شرکت موننکو ایران – معاونت انتقال و دیسپاچینگ، ۱۳۹۱)

سازمان عملیات و بازرگانی : نهادهایی که در سازمان عملیات و بازرگانی فعالیت دارند بر طبق شکل۲-۸، شامل شرکت­های تولید نیروی برق، شرکت­های انتقال، مدیریت و راهبری شبکه، مدیر مالی بازار، بهره­برداران شبکه توزیع، شرکت­های عرضه برق، بورس­ها و تجار غیرفیزیکی می­باشند(شرکت موننکو ایران – معاونت انتقال و دیسپاچینگ، ۱۳۹۱).
سازمان نظارت و تنظیم مقررات برق : پس از تجدیدساختار در صنعت برق بریتانیا به دو دلیل عمده، نیاز به وجود نهادهایی که در حوزه­های مختلف صنعت برق به تنظیم مقررات و نظارت بپردازند، احساس شد. این دو دلیل عبارت بودند از:
خارج­شدن نهادهای درگیر در عملیات صنعت برق از حیطه کنترل مستقیم دولت؛
پیدایش بازیگران مختلف در صنعت برق و لزوم هماهنگ­سازی فعالیت­های میان آنها از طریق وضع قوانین و مقررات بی­طرفانه به­گونه­ای که احساس جانب­داری از هیچ­یک­از بازیگران به وجود نیاید(همان منبع).

سازمان حاکمیت : نهادهایی که در سازمان حاکمیت صنعت برق بریتانیا فعال هستند عبارتند از: دولت؛ پارلمان؛ وزارت انرژی و تغییرات آب و هوایی؛
پارلمان از طریق قانون­گذاری، دریافت گزارش­ها و نظارت کلان و دولت نیز از طریق اعمال اقتدار(انتصاب مدیران، اعطای بودجه و غیره) بر وزارتخانه­ها و سازمان­های دولتی مرتبط با صنعت عرضه­ی برق، بر این صنعت اعمال حاکمیت می­نمایند(همان منبع).

در طول سه دهه گذشته سیاست­ها و ساختار صنعت برق هلند در جهتی مخالف و به صورتی افراطی تغییر یافته­است. تا پایان دهه هشتاد، صنعت برق این کشور به صورت انحصاری اداره­ می­شد و بخش­های تولید و توزیع برق دارای یکپارچگی عمودی بودند و مقامات شهری و ایالتی مالکیت آن­ها را در­دست داشتند. اما به منظور دست­یابی به عرضه­ی کاراتر برق و تعرفه­های پایین­تر آن، بخش برق در طول سال­های ۱۹۸۹-۱۹۸۵ مجدداً سازماندهی گردید. با این وجود به­نظر­می­رسد که این سازماندهی مجدد، کارایی مورد انتظار را به همراه نداشته­است. همچنین تغییراتی که دولت در خلال سال های ۱۹۹۵و۱۹۹۶با هدف کاهش ناکارایی در بخش برق اعمال­کرده، اگرچه تا حدودی محقق­شده­است اما اینکه به کسب منافعی منجر می­گردد یا خیر چندان مشخص نیست. به­علاوه رسیدن به جایگاهی مطلوب در بازار برق اروپا خود مستلزم تدوین سیاست­هایی است که این سیاست­ها با ایجاد یک بازار رقابتی در هلند در تضاد است؛ ضمن اینکه مؤلفه­های یک بازار بین­المللی هنوز به طور دقیق تعیین و تعریف نشده است(کاستر ، ۱۹۹۸ : ۶۶۱).

تا سال۱۹۹۴صنعت برق استرالیا عمدتاً درانحصار دولت بود و و از میان شش ایالت استرالیا، چهارتای آن­ها دارای یکپارچگی عمودی بودند و در دو ایالت دیگر-نیو­سوت­ولز و کوئینزلند-بخش توزیع، اسماً و به صورت جزئی از بخش تولید، جدا شده­بود.

جوهر و ماهیت اصلی تجدیدساختار در استرالیا، تلاش برای ایجاد بازارهای رقابتی و کاهش قیمت برق بود. اما محققان بر این باورند که روند تجدیدساختار فعلی در این کشور نمی­تواند به ایجاد بازار رقابتی برق منجر شود؛ به­این­معنا که حتی اگر سیستم فعلی رقابتی­تر از سیستم پیشین شود، این امر لزوماً به کارایی اقتصادی بالاتر منجر نخواهدشد. از این رو به منظور افزایش کارایی و نیز ایجاد بازارهای رقابتی، بایستی بازاری برای کلیه­ی خدمات مربوط به انرژی، و نه­صرفاً برق، به وجودآید؛ ضمناً قیمت­ گذاری صحیح به­تنهایی کافی نیست(دیسندرف[۱]، ۱۹۹۶ : ۴۶).

فرایند تجدیدساختار در کشورهای نوردیک(شامل نروژ، سوئد، فنلاند و دانمارک) از سال ۱۹۹۶ آغازشد و در سال ۲۰۰۰ همه­ی کشورهای نوردیک به این بازار پیوستند. روند تجدید ساختار در این کشورها به شرح زیر است :

۱- ایجاد تسهیلات اشتراکی؛ ۲- ارائه لایحه انرژی؛ ۳- ایجاد بازار رقابتی؛ ۴- ایجاد بازار آزاد؛ ۵- تأسیس بازار ملی؛ ۶- مقررات­زدایی و تعدیل مقررات؛ ۷- آغاز سیاست خصوصی­سازی؛ ۸- تأسیس هیئت مرکزی تولید برق(عبداللهی و همکاران، ۱۳۸۴: ۶).

لازم به ذکر است که فرایند تولید برق در هریک از این کشورها با یکدیگر فرق می­ کند. به عنوان مثال منابع آبی، منبع تغذیه­ی برق نروژ می­باشد. در سوئد و فنلاند نیز علاوه بر نیروگاه­های آبی نیروگاه­های اتمی و حرارتی نقش بسزایی دارند و در دانمارک اغلب از نیروی حرارتی برای تولید برق استفاده می­شود. در این کشورها ساختار قیمت­های الکتریسیته و یا به­تعبیری تقسیم­بندی قیمت پرداختی توسط مصرف ­کننده به این صورت است :

الف)مالیات­های سالیانه که متناسب با میزان مصرف انرژی می­باشند. ب)قیمت تولید و فروش الکتریسیته که شامل هزینه­ تولید توان و هزینه­ های زیست محیطی می­شود. ج)هزینه انتقال که وابسته به محل اتصال خطوط می­باشد(همان منبع).

بازار نوردیک سه وظیفه عمده را برعهده­دارد : ۱- بازار تجارت فیزیکی که نوعی بازار لحظه­ای است. ۲- بازار تجارت مالی که در آن­ها قراردادهایی به منظور تضمین قیمت و مدیریت ریسک تنظیم می­گردد. ۳- تسویه­ی بازار برق نوردیک که در این بخش، بازار خود وارد قراردادها می­شود به این معنی که قراردادهای مبادله انرژی استاندارد را تسویه­می­ کند و موجب شفاف­سازی مسائل مالی می­شود(همان منبع).

برخی مشکلات موجود در بازار برق نوردیک عبارتند از : عدم هماهنگی تعرفه­ی انتقال، کافی نبودن ظرفیت، عدم همکاری شرکت­های بهره­بردار شبکه ­های اصلی انتقال، جداسازی توزیع و فروش در شرکت­های توزیع(همان منبع).

صنعت برق آلمان دارای نوعی هماهنگی تام و تمام است. دولت فدرال آلمان تأثیر بسیار محدودی در این صنعت داشته و صرفاً نقش پشتیبان ساختار فعلی را داراست و مقامات شهری قدرت بیشتری در خصوص قانون­گذاری دارند. در این کشور، بازار، بین بازیگران و بخش خصوصی تقسیم شده­است و چندین شرکت تولید نیروی برق به صورت مستقل مشغول به فعالیتند. تبادل اطلاعات، داوطلبانه بوده و الگوی مالکیتی نیز متنوع و به صورت ترکیبی از مالکیت عمومی و خصوصی است. ساختار رسمی بازار برق آلمان کاملاً پایدار بوده و با این تفاسیر می­توان گفت که بخش برق آلمان تقریباً مشابه یک بازار برق آزاد است(آرنتسن و کینک، ۱۹۹۶ : ۵۵۰).

صنعت برق کره در ابتدا توسط شرکت نیروگاه برق کره[۲]و با ساختار انحصاری طبیعی اداره می­گردید. اما همزمان با کمرنگ­شدن اثربخشی مدیران و نیز کاهش میزان صرفه­جویی در مقیاس، شرکت مذکور به شش شرکت تابعه تقسیم و رقابت بین آن­ها در آوریل سال ۲۰۰۱ آغاز شد. نتایج حاصل از ارزیابی فرایند تجدیدساختار صنعت برق کره حاکی از آن است که نرخ بازگشت دارایی[۳] افزایش یافته­است و صورت­های مالی نشان­دهنده عملکرد بهتر این صنعت نسبت به زمان پیش از تجدیدساختار هستند. اما میزان بهره­وری مانند بهره­وری سرمایه و نیز ارزش افزوده­ی دارایی­ها، کارخانه و تجهیزات نسبت به گذشته کاهش یافته­است(ون[۴]، ۲۰۰۷ : ۵۰۸۰).

کشور ایالات متحده آمریکا فاقد صنعت برق یکپارچه و منسجم است، به گونه­ای که در برخی از ایالت­های این کشور بازار برق، پیاده­سازی شده و در برخی دیگر کماکان ساختار یکپارچه­ی عمودی استقرار دارد(شرکت موننکو ایران – معاونت انتقال و دیسپاچینگ، ۱۳۹۱). تگزاس یکی از ایالاتی است که فرایند مربوط به تجدیدساختار تسهیلات برق آن، در ژانویه­ی سال ۲۰۰۲آغاز گردید. این تسهیلات که تا آن زمان دارای یکپارچگی عمودی بودند بایستی پیش از دادن حق انتخاب به مشتریان، به نهادهای تولید، انتقال و توزیع مجزا، تفکیک می­شدند. بدین منظور، فعالیت­های مربوط به انتقال و توزیع، همچنان به صورت تنظیمی باقی­ماندند. بخش­های تولید و خرده­فروشی عمدتاً قانون­زدایی شدند و این بازار خرده­فروشی جدید، به صورت موفقیت­آمیزی، رقبای فراوانی را به سمت خود جذب کرد. اما با وجود اینکه تگزاس، موفق­ترین بازار برق تجدیدساختار­شده در شمال آمریکا به­شمار می­آید همواره این انتقاد بر آن وارد است که نتوانسته در خصوص کاهش قیمت برق مصرفی برای ساکنین این ایالت اقدام ویژه­­ای صورت­دهد و در این زمینه با شکست مواجه­ گردیده­است(زارنیکا و ویت ورت[۵]، ۲۰۰۶ : ۲۱۹۱).

۲-۲-۲-۱-۲-۴-۲٫بررسی تجارب برخی کشورهای در­حال­توسعه ­در زمینه تجدید ساختار صنعت برق
شیلی نخستین کشور در­حال­توسعه­ای بود که اصلاحات جامعی را در خصوص صنعت برق خود درپیش گرفت. این کشور در این زمینه نمونه­ای موفق در میان کشورهای در­حال­توسعه به شمارمی­آید. اصلاحات صنعت برق شیلی در سال ۱۹۷۸برنامه­ریزی شد و قانون­گذاری ابتدایی مربوط به آن در سال ۱۹۸۲ منجر به تفکیک افقی و عمودی بخش برق و نیز تجاری­سازی آن گردید. این کشور دارای دو سیستم شمالی و مرکزی است. ساختار بازار برق در کشور شیلی به این صورت است که بخش­های تولید، انتقال و توزیع به صورت افقی تفکیک شده ­اند، با این وجود هریک از این بخش ها دارای یکپارچگی عمودی می­باشند. برخی از موفقیت­هایی که شیلی درخصوص اصلاحات صنعت برق و تجدیدساختار کسب نموده­است را می­توان به صورت زیر برشمرد :

از سال ۱۹۸۲ تا پایان سال ۲۰۰۸ ظرفیت تولید برق در سیستم­های مرکزی از ۲۷۱۳ مگاوات به ۹۳۸۶ مگاوات(میانگین رشد سالیانه­ی تقریباً۵%) و در سیستم­های شمالی از۴۲۸ مگاوات به ۳۶۰۲ مگاوات(تقریباً۸%در هر سال) افزایش یافته­است.
عملکرد مالی قوی در شرکت­های برق موجب نرخ بالای سرمایه­گذاری، کاهش قیمت در بخش توزیع و ارتقای کیفیت­ عرضه شده­است(آژانس بین­المللی انرژی،۱۶نوامبر ۲۰۱۲الف).
فرایند تجدیدساختار صنعت برق چین از حدود دو دهه­ی پیش آغازگردید و طی این فرایند، بخش برق اساساً شکل جدیدی به­خود گرفت. اگرچه جهت پیشبرد این امور، سیاست­های مهمی معرفی و پیاده­سازی شد، اما همچنان چالش­های زیادی باقی است. برای مثال بازار عمده­فروشی رقابتی و دسترسی به بازار خرده­فروشی هنوز در مرحله­ی آزمایشی بوده و توافق کمی راجع به نحوه­ی اجرای اصلاحات در آن­ها وجود دارد. به علاوه اگرچه به صورت تئوریک گفته­می­شود که ایجاد بازار عمده­فروشی و دسترسی به بازار خرده­فروشی، کارایی بازار را افزایش می­دهد، اما تضمین وقوع چنین امری در عمل، دشوار است. از سوی دیگر در حال حاضر ایجاد یک بدنه­ی قانون­گذاری کاملاً مستقل در صنعت برق چین غیرممکن به­نظر­می­رسد. در مجموع، به این دلیل که چین در مراحل آغازین تجدیدساختارخود می­باشد نمی­توان به صورت دقیق راجع به شکست و یا موفقیت آن سخن گفت(ما و هی[۶]، ۲۰۰۸ : ۱۷۰۹).

در طول دهه­ی گذشته صنعت برق ترکیه اصلاحات عمیقی را در ساختار و مالکیت خود تجربه کرده­است. با افزایش نگرانی­های عمومی راجع به میزان کارایی بخش برق، ترکیه نیز تصمیم به جایگزینی مدل­های سنتی و یکپارچه­ی عمودی صنعت برق با عملیات مربوط به تفکیک فعالیت­ها و ورود رقابت به این صنعت گرفت. بنابراین، صنعت برق در این کشور به بخش­های تولید، انتقال، توزیع و بازار خرده­فروشی تقسیم­گردید. در­حال­حاضر، کشور ترکیه برای ورود رقبا به بخش­های رقابت­پذیر(تولید و خرده­فروشی) و همچنین پرورش رقابت در بخش­های رقابت­ناپذیر برنامه ­ریزی کرده­است. اکنون با وجود چارچوب قانونی مناسب و مطلوب در این کشور، می­توان گفت که سیاست­های دولت درمورد خصوصی­سازی بخش توزیع، با ایده­آل­های آن فاصله­ی بسیار دارد. در واقع دولت ترکیه بایستی به این سؤال اساسی پاسخ­دهد که : آیا عملیات و مدیریت صنعت برق این کشور باید در قالب یک تجارت رشد و نمو کند و یا اینکه همچنان به صورت نوعی از خدمات و تسهیلات عمومی باقی بماند؟(اردوگدو، ۲۰۰۹ : ۱۴۹۱).

۲-۲-۲-۱-۲-۵-۱٫تاریخچه
۲۰سال پس از اختراع نیروی برق توسط ادیسون(۲۱اکتبر۱۸۷۹)، انرژی الکتریکی نخستین بار به ایران معرفی شد(امامی­میبدی، ۱۹۹۸ : ۱). در سال ۱۲۷۹ هجری شمسی یک موتور برق ۱۲اسبی۱۱۰ولت از خارج از کشور خریداری و در«بالاخیابان مشهد»نصب شد تا برای روشنایی حرم مطهر حضرت‌ امام‌رضا(ع) مورد استفاده قرارگیرد. اما اولین مجوز تأسیس یک کارخانه برق در کشور به یک بازرگان ایرانی به نام حاج‌حسین­آقا امین‌الضرب داده­شد. حاج امین‌الضرب اقدام به تأسیس اولین کارخانه برق عمومی در تهران کرد. تهران تا سال ۱۲۸۳ هـ.ش فاقد برق بود. از این زمان به بعد چند خیابان عمده تهران دارای برق شدند(توانیر، ۱۳۹۱ت).

در این هنگام شهرداری تهران مسئولیت تهیه، نصب، ‌تعمیر و نگهداری تأسیسات مربوط به روشنایی معابر را برعهده­داشت و به این منظور در شهرداری تهران واحدی به نام«اداره­ روشنایی»ایجاد­شد تا اینکه در سال ۱۳۱۵ با تصویب اساسنامه مؤسسه برق شهرداری تهران،‌ اداره­روشنایی شهرداری به مؤسسه برق تهران تبدیل­شد و به عنوان یک مؤسسه مستقل زیر نظر شهرداری به انجام وظایف خود پرداخت. در واقع تا سال ۱۳۴۱ برای مدیریت برق کشور سازمان واحدی وجود نداشت و تصمیمات کلان از طریق وزارت کشور و سازمان برنامه و بودجه به شهرداری ­ها و مؤسسات خصوصی یا دولتی متولی برق در شهرستان­ها ابلاغ و اعمال می‌شد. با افزایش تقاضا و خارج شدن تولید و مصرف برق از وضعیت محدود منطقه‌ای و به خصوص ایجاد نیروگاه­های آبی در برنامه سوم عمرانی کشور که از مهرماه۱۳۴۱به اجرا گذاشته­شد، صنعت برق اهمیت بیشتری یافت و ایجاد سازمان مستقلی برای توسعه این صنعت، لازم تشخیص داده­شد. به این منظور در دی‌ماه ۱۳۴۱ سازمان برق ایران تأسیس شد(همان منبع).

توسعه سریع صنعت برق در ایران فکر ایجاد وزارتخانه‌ای برای تأمین آب و برق مورد نیاز کشور را ایجاد کرد و بر همین اساس در۲۲ اسفند۱۳۴۲وزارت آب و برق تأسیس گردید. در تیرماه ۱۳۴۴قانون توسعه­ی مؤسسات برق غیردولتی به تصویب دو مجلس شورای ملی و سنا(مجالس وقت) رسید. همین­طور براساس ماده ۲ قانون سازمان برق ایران در سال ۱۳۴۶ به وزارت آب و برق اجازه­داده­شد تا کشور را از نظر تأمین برق بدون الزام به پیروی از تقسیمات کشوری به مناطقی تقسیم­کرده و به­تدریج نسبت به تأسیس شرکت­های برق­منطقه‌ای اقدام کند. در سال ۱۳۴۸ نیز شرکت تولید، انتقال و توزیع نیروی برق ایران(توانیر) با مسئولیت توسعه­ی تأسیسات تولید، انتقال و عمده­فروشی برق تشکیل شد. در ۲۸ بهمن ۱۳۵۳ با محول­کردن برنامه‌ریزی جامع و هماهنگ­کردن فعالیت انرژی در سطح کشور به وزارت آب و برق، این وزارت به وزارت نیرو تغییر نام یافت و در همان سال و سال بعد تغییراتی در اساسنامه شرکت توانیر ایجاد شد. پس از انقلاب ایران(۱۳۵۷) و با شرایط جدیدی که در صنعت برق از نظر کیفی و کمی ایجاد شد مسأله تغییرات در ساختار صنعت برق اهمیت ویژه‌ای یافت و سرانجام شرکت توانیر در مهرماه سال ۱۳۷۴ به سازمان مدیریت تولید و انتقال نیروی برق ایران(توانیر) تبدیل گردید و وظایف و مأموریت­های معاونت امور برق وزارت نیرو به این سازمان محول شده و پست مدیرعامل این سازمان به معاونت امور برق داده شد. بالاخره در جلسه مورخ ۲۷ آذر سال ۱۳۸۱ هیئت وزیران بنا به پیشنهاد وزارت نیرو و تأیید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی در ساختار شرکت توانیر تغییراتی ایجاد و اساسنامه آن به نام شرکت مادر تخصصی مدیریت تولید، انتقال و توزیع نیروی برق ایران (توانیر) به­تصویب رسید(همان منبع).

۲-۲-۲-۱-۲-۵-۲٫وضعیت کنونی صنعت برق ایران
در این قسمت سعی­می شود ضمن بررسی شاخص­های کمی و کیفی صنعت برق ایران و تحولات آن­ها، وضعیت کنونی این صنعت مورد تجزیه و تحلیل قرارگیرد.

بررسی شاخص­های کمی صنعت برق
برق به عنوان یک صنعت زیر بنایی در فرآیند توسعه اقتصادی هر کشور و ایجاد زیرساخت­های توسعه نقشی ارزنده واساسی دارد؛ همچنین انرژی الکتریکی در بین گونه­های مختلف انرژی به دلایل متعدد از جمله پاک­بودن، سهولت مصرف و امکان تبدیل به انواع دیگر انرژی از ویژگی­های مطلوب و منحصر به فردی برخوردار است. علاوه بر مصارف خانگی و تجاری برق، ورود تکنولوژی پیشرفته به عرصه­های صنعتی جهان، روند پرشتاب و روزافزون مصرف برق را در دهه­های اخیر به­همراه داشته­است. در این میان کشور ایران نیز از این قاعده مستثنی نبوده و همانند سایر کشورهای جهان، پیشرفت شایان توجهی را تجربه کرده­است(توانیر، ۱۳۹۱ب). احداث نیروگاه­های گازی و چرخه­ی ترکیبی با توجه به پیشرفت فناوری، افزایش تولیدات داخلی و افزایش راندمان و کارایی آن­ها، تکمیل طرح­های نیروگاهی برق­آبی، افزایش ضریب ذخیره سیستم تولید و پایایی به منظور به­ حداقل ­رساندن خاموشی­ها و فرهنگ­سازی برای مدیریت مصرف انرژی الکتریکی از اقدامات مهم صورت­ گرفته در سال­های اخیر بوده ­اند. حرکت به سمت توسعه­ی فضای رقابتی در بخش تولید برق از طریق صدور مجوز احداث نیروگاه برای بخش غیر­دولتی با روش­های بی.اُ.اُ و بی.اُ.تی از سیاست­ها و استراتژی­های صنعت برق بوده است(توانیر، ۱۳۸۶). تاکنون موافقت احداث ۵۷ نیروگاه به ظرفیت ۴۰۰۹۴ مگاوات به روش بی.اُ.اُ برای بخش غیر دولتی صادر شده­است و قرارداد تبدیل انرژی ۱۵ نیروگاه به ظرفیت حدود ۹۸۵۴ مگاوات مبادله گردیده­است(توانیر، ۱۳۹۱الف).

براساس پیش ­بینی­های به­عمل­آمده، میزان مصرف تا سال۱۳۹۲بالغ بر۶۰ هزارمگاوات خواهد­بود که دست­یابی به این میزان تولید جز با مشرکت بخش خصوصی میسر نخواهدشد(توانیر، ۱۳۸۶). لازم به ذکر است که صنعت برق به دلیل اختلاف زیاد قیمت فروش برق با هزینه تمام­شده آن، همچنان به کمک­های خارج از صنعت برق نیازمند است. هرچند پرداخت کمک­هایی از سوی دولت مشکل مالی این صنعت را تا حدودی کاهش داده اما اعتقاد بر این است که در آینده تعرفه­های فروش برق تعدیل­گردد. همچنین صنعت برق برنامه ­های اجرایی را جهت توسعه­ی این صنعت و براساس نیاز مشترکین درنظرگرفته­است که پیش ­بینی سرمایه­گذاری لازم برای حصول به این اهداف، به­طورمتوسط سالانه حدود ۸۵ هزار میلیارد ریال است که با توجه به تعرفه­های فعلی، درآمدهای داخلی صنعت برق به ­هیچ ­وجه جوابگو نخواهد­بود(توانیر، ۱۳۹۱ب).

بررسی شاخص­های کیفی صنعت برق
فرض بر این است که شرکت مادر تخصصی توانیر و شرکت­های برق منطقه­ای که مسئولیت تأمین برق مطمئن جهت مصرف مشترکان را بر­عهده­دارند، به صورت بنگاه­های اقتصادی اداره­شوند، اما به دلیل ماهیت زیربنایی و نقش تعیین­کننده­ برق در رشد، توسعه اقتصادی و رفاه اجتماعی تاکنون چنین امری محقق­نگردیده­است(توانیر، ۱۳۹۱ث).

از یک سو با توجه به ساختار دولتی شرکت­های برق، سودآوری نمی­تواند هدف اولیه­ی این بنگاه­های اقتصادی باشد و از سوی دیگر ادامه فعالیت آن­ها منوط به کسب درآمد و منابع مالی کافی برای پوشش هزینه­ های آن­ها است. از دیدگاه اقتصادی منابع مالی لازم برای پوشش این هزینه­ها باید توسط مشترکان برق و متناسب با هزینه­هایی که هر مشترک بر سیستم تحمیل­می­نماید، تأمین­گردد. به بیان دیگر تا زمانی که قیمت برق همانند سایر کالاها از طریق ساختار و عملکرد بازار و بر اساس عرضه و تقاضا مشخص و تعیین نشود، تعرفه­ها باید به صورتی تدوین­گردند که حداقل هزینه­ های واقعی جاری و سرمایه­ای صنعت برق را پوشش­دهند. اما به دلایل خاص سیاسی و اجتماعی و نگاه تکلیفی و غیراقتصادی به صنعت برق به عنوان یک بخش عرضه­کننده کالای دولتی، این عمل میسر­نگردید و همواره تعرفه­ها پایین­تر از نقطه­ی سربه­سری درآمد و هزینه، تعیین و اعمال شده­است. بدیهی است این امر با توجه به عدم تخصیص بودجه و اعتبار دولتی کافی، این صنعت را با کمبود منابع مالی روبرو نموده­است و تعرفه­های تعیین­شده نه­تنها هزینه­ های سرمایه­گذاری جایگزینی و توسعه­ای را پوشش­نمی­دهند، بلکه هزینه­ های جاری نیز تحت تأثیر این شرایط با محدودیت­های جدی مواجه­گردیده­است(همان منبع).

۲-۲-۲-۱-۲-۵-۳٫اصلاحات صنعت برق در ایران
صنعت برق کشور از اویل دهه ۷۰ به تغییر ساختار سازمانی و ایجاد شرکت­های مستقل و غیر­دولتی توزیع نیروی برق و مدیریت تولید برق، همچنین شرکت­هایی در بخش­های اجرائی و پیمانکاری، ساخت و تجهیزات و غیره اقدام­نموده­است. به­ علاوه در راستای نائل­آمدن به اهداف قانون اجرای سیاست­های کلی اصل۴۴ قانون اساسی و ایجاد بستر لازم برای شکل­دهی به سازوکار بازار رقابتی سالم، شرکت مدیریت تولید، ‌انتقال و توزیع برق ایران(توانیر) درطی دو سال گذشته براساس برنامه‌ریزی‌های انجام­شده و در زمینه‌های مختلف فعالیت‌های اجرائی خود را جلو برده­است(توانیر، ۱۳۹۱پ).

صنعت برق ایران چهار دوره تکاملی را تجربه نموده­است : مقررات­گذاری، مقررات­زدایی، تجدید ساختار و خصوصی­سازی که هریک اثرات خاصی بر صنعت برق داشته اند. مقررات­گذاری نقش مدیریت و مالکیت دولت را افزایش می­دهد؛ مقررات­زدایی قوانینی که به تداوم حضور دولت منجر می­شود را تغییر داده و چارچوبی قانونی برای حضور بخش خصوصی ایجاد می­نماید؛ تجدید ساختار انحصار عمودی را تفکیک و آن را به سه بخش تولید، توزیع و انتقال تقسیم می­ کند و خصوصی­سازی، فرایند انتقال مالکیت به بخش خصوصی را در­ پی دارد(صادقی­شاهدانی و توکل­نیا، ۱۳۹۰ : ۶۹). تمرکز اصلی این پژوهش، بر اصلاحات ساختاری صنعت برق کشور و به ویژه تجدید ساختار آن می باشد.

۲-۲-۲-۱-۲-۵-۳-۱٫اصلاحات ساختاری در صنعت برق ایران
وزارت نیرو یک سازمان چند­وجهی است که وظایف مدیریت چند صنعت بزرگ کشور از جمله صنعت برق، صنعت آب، صنعت فاضلاب و صنعت انرژی­های تجدیدپذیر را عهده­دار می­باشد. ساختار صنعت برق به تناسب وظایف، از اهمیت ویژه­ای برخوردار­بوده و پیچیدگی­های خاص خود را دارد. در بخش صنعت برق وزارت نیرو، همانند دیگر صنایع تحت مدیریت این وزارتخانه، تمامی بخش­های زیرمجموعه که وظیفه­شان ارائه خدمات در استان­ها به عنوان نماینده وزارت نیرو می­باشد، به­صورت شرکتی اداره­می­شوند نه اداره کل یا سازمان و همین موضوع از مواردی است که ساختار سازمانی آن را نسبت به سایر وزارتخانه­ها متفاوت ساخته و توجه به عدم تمرکز و تفویض­اختیار به شرکت­ها برای انجام عملیات لازم را تبدیل به یکی از ویژگی­های شاخص ساختاری آن نموده­است(توانیر، ۱۳۹۱ب).

اصلاحات ساختاری که تاکنون در صنعت برق ایران انجام­گرفته­است شامل دو فاز به شرح زیر است :

فاز اول : تشکیل شرکت تولید، انتقال و توزیع نیروی برق ایران(توانیر) و استقلال صنعت برق

در تجدید ساختار صنعت برق به منظور ساماندهی فعالیت­های تحت تصدی دولت در زمینه بهره ­برداری و توسعه این صنعت در چارچوب سیاست­های وزارت نیرو، راهبری شرکت­های زیرمجموعه، افزایش بهره­وری و کارایی و استفاده بهینه از امکانات صنعت برق کشور و در صورت لزوم انجام برخی از امور اجرایی و نیز کارگزاری وزارت نیرو در زمینه نظارت و برنامه ­ریزی، شرکت مادر تخصصی تولید، انتقال و توزیع نیرو(توانیر) شکل گرفت(توانیر، ۱۳۹۱ب).

شکل ۲-۱۰ . فرایند استقلال صنعت برق در وزارت نیرو(برگرفته از منظور و عسکری­آزاد، ۱۳۸۷)

فاز دوم : تشکیل شرکت‌ها و سازمان‌های تابعه­توانیر

فاز دوم از اصلاحات ساختاری صنعت برق، شامل تشکیل شرکت‌ها و سازمان‌هایی است که تحت مدیریت و مالکیت شرکت توانیر می باشند. عناوین این مؤسسات در جدول۲-۱درج شده است(در بخش­های بعدی راجع به اقداماتی که توسط برخی از این ارگان­ها صورت می­گیرد صحبت خواهدشد).

جدول۲-۱ . شرکت­ها و سازمان­های تابعه توانیر(منبع : توانیر، ۱۳۹۱ب)

ردیف
نام ارگان تابعه توانیر
۱
شرکت مدیریت شبکه برق ایران
۲
شرکت­های برق منطقه­ای
۳
شرکت­های مدیریت تولید
۴
شرکت­های تعمیراتی تأسیساتی تولید برق
۵
شرکت­های توزیع نیروی برق
۶
سازمان توسعه برق ایران
۷
شرکت مدیریت پروژه­های نیروگاهی ایران(مپنا)
۸
شرکت تعمیرات نیروگاهی ایران
۹
سازمان بهره­وری انرژی ایران(سابا)
۱۰
سازمان انرژی­های نو ایران(سانا)
 

۲-۲-۲-۱-۲-۵-۳-۱-۱٫روند تجدید ساختار در صنعت برق ایران
هر سازمان به عنوان یک موجود زنده نیازمند تحول و دگرگونی برای سازگاری بیشتر با محیط خود می­باشد. معاونت برق و انرژی وزارت نیرو و شرکت مادر تخصصی توانیر به عنوان مسئولان صنعت برق کشور نیز از این قاعده مستثنی نیستند و با پیروی از روند جهانی به تجدید ساختار صنایع برق اقدام­نموده ­اند و برای ایجاد فضای سالم رقابتی، خصوصی­سازی و برون­سپاری وظایف را سرلوحه­ی عمل خود قرار­داده­اند(توانیر، ۱۳۹۱ب). در ادامه ضمن اشاره­ای مختصر به تلاش­های این صنعت مادر جهت رقابتی­شدن، سیر تجدید ساختار صنعت برق ایران را از نظر می­گذرانیم.

ایجاد فضای سالم رقابتی و خصوصی­سازی
در یک فضای رقابتی دو عامل عمده مدنظر مدیران شرکت­های تولیدکننده انرژی الکتریکی قرار دارد: یکی کاهش تلفات و ضایعات در جهت کاهش هزینه­ های تولید و به ناچار قیمت تمام­شده محصول، دیگری افزایش بهره­وری سیستم تحت مدیریت و سعی در تأمین برق به صورتی مستمر و با کیفیت مناسب. در این صورت، مصرف ­کننده، دارای حق انتخاب و خروج از فضای انحصاری بوده و در مجموع، جامعه نیز رفتاری مناسب برای مصرف برق پیدا­خواهدکرد که الگوی نهایی مصرف را به سمت بهینه­شدن مصرف برق سوق خواهد­داد(توانیر، ۱۳۹۱ب).

باتوجه به مطالب فوق اهداف ایجاد رقابت و خصوصی­سازی صنعت برق ایران به شرح زیر می­باشد:

کاهش تصدی دولت در اموری که فاقد انحصار طبیعی هستند؛
شفاف­شدن و تفکیک هزینه­ های تولید، انتقال و توزیع؛
ایجاد فضای سالم برای رقابت بین تولیدکنندگان و توزیع­کنندگان انرژی­الکتریکی و بهبود کیفیت­خدمات؛
دادن حق انتخاب به مشتری نهایی در گزینش بهترین عرضه­کننده از میان عرضه­کنندگان انرژی؛
ایجاد امکانات لازم برای انجام معامله مستقیم بین فروشندگان و خریداران برق و بهره ­برداری از شبکه ­های انتقال و فوق­توزیع به عنوان شبکه ­های ترانزیت؛
ایجاد انگیزه­های لازم برای جلب همکاری بخش خصوصی و مشارکت آن­ها با سرمایه ­گذاران داخل و خارج از کشور در بخش تولید انرژی­الکتریکی(همان منبع).
شکل۲-۱۱روند خصوصی سازی صنعت برق کشور را در حال حاضر نشان می دهد.

شکل۲-۱۱ . روند خصوصی­سازی صنعت­برق­کشور(منبع : شورای­خصوصی­سازی وزارت نیرو، ۱۳۹۱)

عملکرد و ابعاد برون­سپاری
صنعت برق کشور یکی از پیشگامان در ایجاد زیرساخت­های لازم برای انجام اصل ۴۴ قانون اساسی درمورد واگذاری فعالیت­های این صنعت بوده ­است و حتی­الامکان به کوچک­کردن واحدها و چابک­سازی آن­ها در حوزه مأموریت­های اصلی خود پرداخته­است(توانیر، ۱۳۹۱ب).

فعالیت­هایی که مشمول برون­سپاری گردیده­اند، عبارتند از : فعالیت­های خدماتی، مشاوره­ای، پیمانکاری، ساخت تجهیزات، طراحی و نصب، تعمیرات، نگهداری و بهره ­برداری. از جمله اهدافی که در برون­سپاری دنبال­شده­است عبارتند از: ایجاد رقابت، ارتقای توان محلی و داخلی، ارائه ظرفیت­های­اضافی به صنایع داخلی کشور و صادرات خارج از کشور که منجر به خودکفایی و ساخت داخل در اکثر موارد فوق گردیده­است(همان منبع).

در راستای تجدید­ساختار در صنعت­برق­کشور نیز اقدامات­مشروحه زیر انجام­شده­است :
تشکیل شرکت­های برق منطقه­ای
شرکت­های برق منطقه­ای در حالی که زیرمجموعه شرکت مادر تخصصی توانیر هستند، در محدوده جغرافیایی تحت مدیریت خود نقش کارفرمایی دارند و وظیفه مدیریت و هماهنگی واحدهای زیرمجموعه و تأمین تولید، انتقال و فروش برق(در سطح واحد) را برعهده­دارند که به صورت شرکت­های سهامی اداره می­شوند و ۱۰۰ درصد سهام آنها به صورت دولتی و در اختیار شرکت توانیر می­باشد. مالکیت تأسیسات تولید و انتقال در منطقه نیز به شرکت­های برق منطقه­ای تعلق­دارد. طبق اساسنامه جدید شرکت­های برق منطقه­ای، نمایندگی سهام در مجامع عمومی شرکت برعهده اعضای هیئت مدیره شرکت مادر تخصصی توانیر و ریاست آن بر عهده معاونت امور برق و انرژی می­باشد(توانیر، ۱۳۹۱ب).

تشکیل شرکت های مدیریت تولید
شرکت­های مدیریت تولید که به صورت شرکت­های غیردولتی تأسیس شده ­اند عهده­دار بهره ­برداری از یک یا چند نیروگاه می­باشند. در­حال­حاضر این شرکت­ها طی قراردادی که با شرکت­های برق منطقه­ای دارند به صورت پیمانکار، خدمات بهره ­برداری از تأسیسات تولید برق را ارائه­می­نمایند(توانیر، ۱۳۹۱ب).

تشکیل بازار برق ایران
پیشنهاد تشکیل بازار برق در ایران به تغییراتی برمی­گردد که در سال ۱۳۸۲در ساختار برق کشور(تشکیل شرکت­های مادرتخصصی، پیش ­بینی تشکیل شرکت مدیریت بازار(مدیر شبکه)، تغییر نظام مبادلات و بودجه­ای شرکت­ها، حذف یارانه بین­بنگاهی و…)پیش ­بینی شده­بود. در همین راستا دستورالعملی برای خرید و فروش رقابتی برق در بازار توسط شرکت مدیریت بازار(توانیر) تهیه­شد که مقدمه­ای برای تشکیل بازار برق در ایران بود(حیدری، ۱۳۸۲ : ۲۶۵). بنابراین بازار برق ایران در اول آبان­ماه ۱۳۸۲با حضور۲۳ فروشنده(۱۴شرکت برق منطقه­ای، ۷ شرکت آب منطقه­ای و شرکت آب و نیرو و سازمان آب و برق خوزستان) و ۱۶خریدار عمده (شرکت­های برق منطقه­ای)، آغاز به کار نمود. این بازار در راستای سیاست کوچک­سازی دولت و واگذاری نیروگاه­ها به بخش خصوصی و استقلال مالی نیروگاه­ها شکل گرفت(عبداللهی و همکاران، ۱۳۸۴: ۸).

جداسازی عمودی ارکان صنعت برق
با وجود تلاش­های صورت­ گرفته، می­توان­گفت که صنعت برق ایران همچنان در مراحل ابتدایی اصلاحات خود قرار­دارد چرا که جداسازی عمودی ارکان صنعت که خود یکی از مهم‌ترین و تأثیرگذارترین اقدامات در اصلاحات ساختاری صنایع‌ برق به شمار می‌آید، در رویکرد اصلاحات صنعت برق در ایران کم‌رنگ است. به عبارت دیگر ارکان صنعت برق یعنی تولید، انتقال و توزیع هیچ‌گاه تحت یک فرایند تفکیک ساختاری قرار­نگرفته‌اند تا از طریق‌ واگذاری، مدیریت و مالکیت این ارکان از یکدیگر جدا شود. با این حال پس از تفکیک‌ به­عمل­آمده و استقلال صنعت برق از آبفا، سعی­شده­است تا از طریق تأسیس شرکت‌ها و سازمان‌هایی که تصدی بخشی از فعالیت‌های زنجیره تأمین برق را عهده‌دار می‌شوند، نوعی از تفکیک وظیفه‌ای ارکان در صنعت برق تحقق­یابد. لازم به ذکر است که تأسیس دو نهاد شرکت مدیریت شبکه برق ایران و هیأت تنظیم­ بازار که به ­ترتیب متناسب با ایفای نقش دو نهاد مهم و تأثیرگذار«اپراتور سامانه»و«تنظیم‌گر بازار»تأسیس شده‌اند از منظر انطباق با الگوی بهینه اصلاحات صنایع برق اندکی پیش از موعد به نظر می‌رسند. از سوی دیگر عدم تشکیل بازار رقابتی در این مرحله سبب شده­است تا هیأت تنظیم بازار نقش یک‌»تنظیم‌گر بازار»را به دقت ایفا نکند و در حال تمرین وظایف آتی خود باشد(منظور و عسکری آزاد، ۱۳۸۷ :۷۱).

جداسازی ناحیه‌ای صنعت
جداسازی ناحیه‌ای صنعت برق و انتقال مالکیت دارایی‌های تولید و توزیع از طریق‌ تفکیک ساختاری نواحی و تأسیس شرکت‌های برق منطقه‌ای، رویکرد نه‌چندان غیرمتعارفی است که جایگزینی آن با تفکیک عمودی ارکان صنعت سبب شده تا اصلاحات صنعت برق در ایران به­ویژه از حیث اصلاحات ساختاری، متفاوت از سایر کشورها به نظر برسد. البته تأسیس شرکت‌های توزیع نیروی برق و همچنین شرکت‌های مدیریت تولید در ذیل شرکت‌های برق منطقه‌ای و انتقال تصدی‌های توزیع و تولید به آن‌ها را می‌توان‌ نشانی از جداسازی عمودی ارکان صنعت دانست که به دلیل منطقه‌ای بودن و همچنین‌ تفکیک‌های وظیفه‌ای صورت­ گرفته، شکل صحیحی از آن را نشان نمی‌دهند(همان منبع).

جداسازی افقی اجزای صنعت
در فرایند اصلاحات ساختاری صنعت برق در ایران، هیچ‌گونه نشانه‌ای از تفکیک‌ افقی اجزا مشاهده نمی‌شود، در حقیقت عدم بروز صحیحی از تفکیک عمودی ارکان‌ صنعت و اتخاذ رویکرد تفکیک ناحیه‌ای صنعت سبب شده­است تا بستر مالکیتی لازم‌ برای تفکیک افقی در ذیل هریک از ارکان استقلال یافته، به‌وجود نیاید(همان منبع).

رقابتی­نبودن بازار برق ایران
بازار برق ایران هنوز فاقد ویژگی­های یک بازار رقابتی است. با توجه به جدول۲-۲ ملاحظه می­شود که آنچه مسلم است این است که شرکت برق منطقه­ای تهران با توجه به سهمی که از تولید در اختیار دارد، پتانسیل اعمال قدرت بازار را داراست که این امر سبب بروز رفتارهای غیر­رقابتی در بازار برق کشور خواهدگردید(ناظمی و همکاران، ۱۳۹۰ : ۴۶).

جدول۲-۲ . سهم بازار تولید­کنندگان در بازار برق ایران، سال ۱۳۸۸

بدون تولید برق­آبی 

سهم(درصد)
با تولید برق­آبی 

سهم(درصد)
شرکت­های برق منطقه­ای و آب و برق خوزستان
۶/۷
۵/۶
آذربایجان
۲/۹
۹/۷
اصفهان
۶
۵
باختر
۶/۲۱
۷/۱۸
 *تهران
۵/۱۰
۸/۸
خراسان
۱/۷
۲۱
سیستان
۲/۲
۹/۱
غرب
۱/۳
۶/۲
فارس
۴/۴
۷/۳
کرمان
۱/۴
۶/۳
گیلان
۵/۵
۶/۴
مازندران
۸/۵
۸/۴
هرمزگان
۷/۱
۴/۱
یزد
منبع : آمار تفصیلی صنعت برق ایران، تولید نیروی برق سال ۸۸ (برگرفته از ناظمی و همکاران،۱۳۹۰)

ضمناً مصدقی(۱۳۸۷ : ۳۴) معتقد است که «بسیاری از مطالب ذکرشده در اساسنامه بازار برق ایران ممکن است تفاوت هایی را با واقعیت داشته باشند». وی برخی از واقعیت های بازار برق ایران را به طور خلاصه به صورت زیر برشمرده است :

در حال حاضر دولت خریدار و فروشنده عمده برق است؛ بعد از ابلاغیه اصل۴۴مبنی بر خصوصی­شدن بخش تولید و توزیع برق، انتظار می­رفت که دولت با ایجاد تحولاتی، جاذبه­های لازم را برای حضور بخش خصوصی ایجاد­کند، اما متأسفانه تاکنون هیچ­گونه تحول مثبتی از جانب دولت در بازار برق به وجود نیامده­است.
مشکل بازار برق کشور، نبود استراتژی کلان بازار در صنعت برق است؛ به همین علت، شاهد بی­برنامگی­ها و سایر نواقص در بازار هستیم.
بازار برق ایران بستر لازم را برای حضور بخش خصوصی فراهم­نکرده­است؛ به همین دلیل بازار برق، رقابتی نبوده، بلکه یک بازار انحصاری است.
مشارکت­ندادن بخش خصوصی در تعیین قیمت برق؛ به­رغم اینکه دولت خواستار مشارکت بخش خصوصی است، لیکن زمینه دخالت بخش خصوصی در تعیین قیمت برق را فراهم­نمی­کند.
نوسانات قیمت انرژی به میزان فرکانس و سلامت توزیع بستگی دارد. سیستم توزیع برق ایران بسیار قدیمی بوده و مستلزم نوسازی است. فرسودگی شبکه توزیع، تلفات ۳۵%برق تولیدی را به همراه دارد که این امر در قیمت تمام­شده برق کاملاً مؤثر است(در سراسر جهان، تا ۵%تلفات برق امری طبیعی است) و باید با نوسازی شبکه­ی توزیع، تلفات برق را به حداقل رساند.
با توجه به مطالب مذکور، از یک سو تلاش­های صورت­ گرفته به منظور آزادسازی صنعت برق و تجدیدساختار آن قابل توجه است و از سوی دیگر، کاستی­ها، اشکالات و نقاط ضعف این صنعت و هزینه­هایی که برای رفع این نواقص تحمیل­شده و خواهدشد غیرقابل انکار می­باشد. حال، با توجه به ساختار فعلی صنعت برق کشور، مزایای حاصل از تجدید ساختار و نیاز به وجود پیش­زمینه ­های لازم جهت تحقق این امر، باید دید که آیا حقیقتاً لزوم تداوم استراتژی­های تجدید ساختار صنعت برق ایران و اصرار بر آن به عنوان یک ضرورت، احساس می­شود؟به عبارتی، آیا صنعت برق کشور بایستی مسیر رفته در جهت تجدید ساختار را ادامه­دهد و یا باید این مسیر طی­شده را بازگردد؟حتی شاید گزینه سومی نیز در میان باشد و آن توقف در نقطه فعلی است که نه نیاز به تداوم را لازم می­داند و نه بازگشت به گذشته را. به هر جهت هر تصمیمی که گرفته­شود می ­تواند صنعت برق کشور را عمیقاً متأثر سازد چرا که چنین تصمیماتی قطعاً استراتژیک بوده و ویژگی­های خاص تصمیمات استراتژیک(ویژگی قفل­شوندگی، لزوم تخصیص مقادیر زیادی از منابع و غیره) را به همراه خواهندداشت. این پژوهش با مطرح­ساختن چنین سؤال چالش­برانگیز و حائزاهمیتی و تلاش در جهت پاسخ به آن، بی­شک می ­تواند فانوسی باشد در تاریکی و چراغ­راهنمایی باشد برای تصمیم­گیرندگان اصلی این صنعت مادر که به میزانی هرچند اندک آنان را در زمینه­ اتخاذ یک تصمیم صحیح و به­صرفه یاری دهد.

۲-۲-۲-۱-۳٫شرکتی­سازی
آخرین اقدام در جهت اجرای اصلاحات ساختاری، شرکتی­سازی است. مؤسسه­ی برنامه همکاری مدیریت بخش انرژی[۱](۱۹۹۹ : ۳۰) این اقدام را متداول­ترین و در عین حال آسان­ترین گام در فرایند اصلاحات صنعت برق برمی­شمرد؛ چرا که کمترین تلاش و تعهد را از سوی مقامات دولتی می­طلبد. در فرایند شرکتی­سازی، تسهیلات و خدمات عمومی می­توانند از طریق انجام معاملات آزاد با دولت، به طور مؤثری به صورت شرکت درآیند. این امر از طریق جداسازی کامل بین کنترل و مدیریت وظایف و عملیات مربوط به این خدمات حاصل می­شود. شرکتی­سازی مستلزم انتقال مالکیت از ادارات و وزارت خانه­های دولتی به شرکت­های وابسته به آن­ها(شرکت­های عمومی یا شرکت­های سهامی­عام) است. بدین­ترتیب سازمان­های جدید، یکپارچه شده و داشتن موجودیت مستقل به آن­ها این امکان را می­دهد که سیاست­های مالی و استخدامی خود را خود تنظیم نماید. جداسازی کامل دولت از خدمات عمومی نه­تنها بهره­وری را افزایش می­دهد بلکه منجر به مقابله مؤثرتری با قدرت­های بازار خواهد­گردید؛ ضمن­اینکه نخستین گام در جهت خصوصی­سازی به شمارمی­آید؛ اگرچه که الزاماً به این امر منتج نمی­ شود(استین[۲]، ۱۹۹۵ : ۱۰۰).

۲-۲-۲-۲٫اصلاحات در قانون
دومین مؤلفه در اصلاحات صنعت برق، اصلاحات در قانون است. اگر تاریخچه صنعت برق را مورد بررسی قرار­دهیم خواهیم­دید که این صنعت در ابتدا شامل یک بازار رقابتی غیر­دولتی بود که عملکرد آن به­تدریج با شکست مواجه­گردید و پس از آن تحت مجموعه ­ای از مقررات دولتی سفت و سخت و سنتی قرارگرفت. با گذشت یک دوره زمانی که این مقررات دولتی نیز در برخی کشورها به خودی خود به شکست انجامید صنعت برق آماده اعمال یک سری اصلاحات قانونی گردید(تومین[۳]، ۱۹۹۸ : ۸۲۹) که این اصلاحات، راه را برای رقابت در سطوح عمده­فروشی و خرده­فروشی فراهم­آورد و سبب شد تا کشورهای گوناگون اصلاحات قانونی را به منظور دست­یابی به کارایی بیشتر در صنایع برقشان، در پیش گیرند(هاتوری و تی سوتسوی، ۲۰۰۴ : ۸۲۳).

۲-۲-۲-۲-۱٫مؤلفه­های اصلاحات در قانون
 

۲-۲-۲-۲-۱-۱٫قانون­زدایی
قانون­زدایی به معنای حذف یا تسهیل قوانین، مقررات، و یا کنترل­هایی است که یک صنعت در چهارچوب آن­ها فعالیت می­ کند(قهرمانی،۱۳۸۲ : ۳۴۴) و به عنوان راهی جهت بهینه­سازی عملکرد اقتصادی کشورهای توسعه­یافته درنظرگرفته می­شود(ویلیامز و قنادان[۴]، ۲۰۰۶ : ۸۲۰). هدف از پیاده­سازی این فرآیند، ایجاد رقابت در صنعت برق است که اغلب با جداسازی بخش­های اصلی این صنعت همراه است(قهرمانی،۱۳۸۲ : ۳۴۴).

۲-۲-۲-۲-۱-۲٫قانون­گذاری(تجدید مقررات)
به طورکلی سه شیوه اصلی قانون­گذاری به منظور توصیف قلمرو آن در هر مدل سازمانی معرفی شده­است :

مدل تسهیل­کننده : در این مدل، دولت شرایطی را برای عملکرد صنعت برق وضع می­ کند.
مدل ابتکاری : دولت، صنعت برق را تشویق می­ کند تا خود مسیر مشخصی را توسعه و ادامه دهد.
مدل اجباری : دولت، صنعت برق را وادار می­ کند تا مسیر مشخصی را توسعه و ادامه دهد(آرنتسن و کینک[۵]، ۱۹۹۶ : ۵۴۸).
در این پژوهش، معنای قانون­گذاری، ایجاد و تدوین قوانین و مقررات جدیدی است که به منظور حفاظت از منافع مصرف ­کننده در نظر گرفته می­شود. به بیان دیگر، مفهوم این عبارت، طراحی و پیاده­سازی روش­های نظارتی در مورد نهادهایی است که پس از تجدید ساختار به صورت تنظیمی و تحت نظارت باقی­می­مانند(قهرمانی،۱۳۸۲ : ۳۴۴). نهاد قانون­گذار می­کوشد در بازار عمده­فروشی با سوءاستفاده­های ضد­رقابتی از قدرت بازار مقابله نماید. وظیفه این نهاد در بازار خرده­فروشی نیز ایجاد توازن میان منافع عرضه­کنندگان و مصرف­ کنندگان است (منظور،۱۳۸۲ : ۳۱۱).

پیشینه حق العمل کاری در ایران  به گذشته های بسیار دور در تاریخ اقتصادی کشور بازمی گردد ، هر جا که سخن از بازرگانی ، خرید ، فروش ، پیله وری ، رهن ، اجاره ، وام ، صرافی ، بانکداری ، بنکداری ، قپانداری ، میزان داری ، میدان داری و ترابری است ، جای پای دلالی ، حق العمل کاری نیز دیده می شود.

واژه حق العمل کار نخستین بار در قانون تجارت مصوب سیزدهم‌ اردیبهشت ماه ۱۳۱۱ / مواد ۳۵۷ تا ۳۷۶ ) بازشناسی شده است. در ماده(۳۵۷) این قانون حق العمل کار چنین تعریف شده ” حق العمل کار کسی است که باسم خود ولی بحساب دیگری (آمر) معاملاتی کرده و در مقابل حق العملی دریافت می دارد.” این درحالی است که برای نمونه در ماده( ۳۷۶ ) قانون امور گمرکی (مصوب ۱۳۵۰ش) ” حق العمل کار در گمرک به شخصی ( اعم از شخصی یا حقوقی ) اطلاق می شود که تشریفات گمرکی کالای متعلق به شخص دیگری را به وکالت از طرف آن شخص در گمرک انجام بدهد”

هرچند در قانون امور گمرکی مصوب ۱۳۹۰ در ماده ۱۲۸ حق العمل کار زیر نام « کارگزار گمرکی» در گمرک چنین تعریف وبازپیکربندی شده است ” ماده ۱۲۸- کارگزار گمرکی درگمرک به شخصی اطلاق می شود که تشریفات گمرکی کالای متعلق به اشخاص دیگر را به وکالت از طرف آنان انجام دهد . حدود اختیارات وکیل باید به تفکیک در وکالت نامه رسمی که توسط موکل در فرم نمونه ارائه شده توسط گمرک ایران تنظیم می شود ، مشخص گردد . کارگزار گمرکی  باید پروانه مخصوص از گمرک ایران تحصیل نماید که این پروانه برای ترخیص کالا از کلیه گمرگ های کشور معتبر است.” [۱]

در باب هفتم قانون تجارت( ۱۳۱۱ ) زیر نام حق العمل کاری ( کمیسیون )، در تراز ماده (۳۵۸تا ۳۷۶ ) به مقررات حق العمل کاری ، رعایت مقررات وکالت در باب حق العمل کاری، آگاهی دادن  اقدامات حق العمل کار بهکارفرما که در قانون بنام « آمر» بیان شده ، ، مکلف نبودن بیمه اموال موضوع معامله از سوی حق العمل کار مگر به دستور« آمر»  ،  تعهد ومسئولیت حق العمل کار در برابر نگهداری کالا و آسیب رسیدن به آن و محفوظ داشتن حق رجوع بر علیه متصدی حمل و نقل و تعیین میزان خسارات بحری ( آواری/ Avary ) بوسابل مقتضیه و محافظت مال التجاره، الزام حق العمل کار در فروش  مال التجاره به هنگام بیم فساد سریع با اگاهی مدعی العموم یا نماینده او در محلی که مال التجاره در آنجا است ، مسئولیت حق العمل کار در فروش مال التجاره به قیمتی کمتر از حداقل قیمتی که آمر معین کرده جدای از موارد ویژه با انگیزه پیشگیری ضرر وزیان، ونبود دسترسی به « آمر» ، مسئولیت حق العمل کار در خسارت های احتمالی  برگرفته از کوتاهی دستور « آمر»  ، مسئولیت حق العمل کار در خرید یا فروش مال التجاره به قیمتی کمتر یا بیشتراز قیمت گزینش شده از سوی« آمر» ونداشتن حق استفاده از تفاوت بدست آمده و به شمار آوردن آن در حساب « آمر»  ، مسئولیت حق العمل کار در فروش مال به نسیه یا پیش قسط بدون رضایت « آمر»  وبر عهده گرفتن ضررهای احتمالی ، میزان حق العمل ودیگر موارد درگیر با این فرایند، اشاره شده است.

الگوی مصرف مدیریت استراتژیک

مدیریت استراتژیک از چهار عنصر اساسی تشکیل می شود: ۱- بررسی محیطی ۲- تدوین استراتژی ۳- اجرای استراتژی ۴- ارزیابی و کنترل نمودار شماره ۲-۲ نحوه تعامل فیمابین این چهارعنصر را نشان می دهد. مدیریت هم محیط خارجی را به منظور کشف فرصت ها و تهدیدها و هم محیط داخلی را به

منظور کشف و درک نقاط قوت و ضعف سازمان بررسی می کند. عواملی که در آینده شرکت بیشترین تاثیر را دارند اصطلاحا  عوامل استراتژیک  نامیده می شوند،  که شامل نقاط ضعف[۲]، نقاط قوت[۳] ، فرصت ها[۴] و تهدید ها[۵] می باشند( هانگر ۱۳۸۴).

 
 
 
 
 
 
 
 
 
نمودار ۲-۱      چهار عنصر مدیریت استراتژیک
 

بررسی محیطی

قبل از این که یک سازمان بتواند مرحله تدوین را آغاز کند، باید محیط بیرونی خود را بررسی و پویش کند تا بتواند فرصت ها و تهدیدات بالقوه را کشف کند، هم چنین باید محیط داخلی را نیز کاوش کند تا بتواند به نقاط قوت و ضعف خود پی ببرد. بررسی محیطی عبارت است از نظارت، ارزیابی و نشر اطلاعات به دست آمده مربوط به محیط داخلی و خارجی سازمان میان افراد کلیدی و موثر آن سازمان. بررسی محیطی هم چنین ابزاری است که شرکت از ان برای جلوگیری از شوک های استراتژیک و تضمین سلامتی بلند مدت آن بهره می برد. تحقیقات نشان می دهد که بین بررسی محیطی و سود شرکت ، رابطه مستقیمی وجود دارد(هانگر ، ۱۳۸۴ ).

متغیرهای قابل بررسی درمحیط خارجی

هنگام اجرای بررسی محیطی، مدیران استراتژیک در ابتدا باید از بسیاری از متغیرهای موجود در محیط های کاری و اجتماعی شرکت آگاه مطلع بشوند محیط اجتماعی شامل نیروی کلانی است که مستقیما بر فعالیت های کوتاه مدت سازمان اثر نمی گذارد، بلکه و اغلب بر تصمیم گیری های بلند مدت آن تاثیر می گذارد. این عوامل درنمودارشماره ۲-۳ نشان داده شده است و عبارتند از :

عوامل یا نیروهای اقتصادی که مبادله مواد، پول، انرژی و اطلاعات را ممکن می سازد.
عوامل یا نیروی تکنولوژیک که راه حل های مشکلات را ارائه می کنند.
عوامل یا نیروی سیاسی – حقوقی که قدرت را توزیع می کنند و قوانین و مقررات محدود کننده و حمایت کننده را تهیه و ارئه می کنند.
عوامل یا نیروی اجتماعی فرهنگی که ارزش ها، آداب و رسوم جامعه را تنظیم و مرتب می کنند.
محیط کاری شامل آن دسته از عناصر یا گروه هایی است که مستقیما بر شرکت تاثیر      می گذارد و خود نیز از آن تاثیر می پذیرد. این گروه ها عبارت اند از :

حکومت ها، جوامع محلی، عرضه کنندگان، رقبا، مشتریان، بستانکاران، کارکنان، واتحادیه های کارگری[۶]، گروه های ذی نفع خاص و اتحادیه های تجاری[۷]. محیط کاری یک شرکت را می توان همان صنعتی دانست که شرکت در آن صنعت فعالیت می کند. به طور کلی هم باید بر محیط اجتماعی و هم بر محیط کاری نظارت کرد تا بتوان آن دسته از عوامل استراتژیک را که در موفقیت یا شکست شرکت تاثیر و نقش به سزایی دارند، کشف و شناسایی نمود.

متغیرهای داخلی

هنگام تجزیه و تحلیل هر موسسه منابع داخلی و قابلیت ها در چهار گروه می تواند مورد بررسی قرار گیرد :

تجزیه و تحلیل تمامی سیستم سازمان و ساختار مدیریتی
تجزیه و تحلیل وظیفه ای :بازاریابی، تولید، مالی و تحقیق و توسعه
قابلیت انسانی و ظرفیت توسعه سازمانی
تاثیر متقابل و هم افزایی۱ در بین این سه عنصر
سعی شده است این چهار گروه حیطه منبع بر روی شکل۲-۴ نشان داده شود(امیرکبیری ، ۱۳۸۱ ).

بعد از جنگ جهانی دوم فرایند های مدیریت به طور گسترده و با مقیاس زیاد شدیدا دچار پیچیدگی شد. این فرایند سبب افزایش تعداد واندازه موسسات رقابت کننده، افزایش نقش دولت به عنوان خریدار، فروشنده، قانون گذار و رقیب در یک نظام تجاری آزاد و در نتیجه سبب مداخله بیشتر آن تجارت بین الملل شد. شاید بتوان گفت که بهترین تعدیل در فرایند مدیریت در دهه ۱۹۷۰ صورت گرفت. در آن دهه برنامه ریزی بلند مدت، تهور جدید در مدیریت، برنامه ریزی و بودجه و سیاست گذاری همه در آمیختند. همزمان در تهیه و اجرای برنامه ها بیشترین تاکید بر پیش بینی های محیطی و مسائل خارجی صورت گرفت. تمامی این جهت گیری های گسترده مدیریت استراتژیک، برنامه ریزی استراتژیک نامیده می شوند.

مدیریت استراتژیک، یک رشته تصمیم ها و کارهایی است که به تهیه و اجرای برنامه هایی برای دست یابی به اهداف یک سازمان می انجامد. این استراتژی نه وظیفه مهم دارد:

تنظیم رسالت۱ سازمان در قالبی گسترده که منظور فلسفه و هدف های آن را در نظر بگیرد.
تهیه نمادی از سازمان که در آن شرایط و توانایی های داخلی سازمان منعکس شده باشد
ارزیابی محیط خارجی سازمان که شامل عوامل رقابتی و عوامل محیطی است
تجزیه و تحلیل گزینه های مختلف سازمان با انطباق با محیط خارج
مشخص کردن بهترین گزینه از طریق ارزیابی هر گزینه در چارچوب ماموریت ( رسالت های ) سازمان
انتخاب یک رشته هدف های بلند مدت و استراتژی بزرگ که بتوان از آن طریق به راه های مناسب ( گزینه های بهینه) دست یافت.
تنظیم هدف های سالانه و استراتژی های کوتاه مدت که با هدف های بلند مدت و استراتژی های مهم مطابقت داشته باشند.
به کارگیری استراتژی های انتخابی از طریق تقسیم منابع بودجه بندی شده که در آن بیشترین تاکید بر کارها، مردم، ساختار ها، فن آوری ها( تکنولوژی ) و نظام های پاداش دهی است.
ارزیابی موفقیت استراتژیکی به عنوان یک زیر بنا برای تصمیم گیری های آینده
برنامه ریزی

موانع متعددی در مسیر برنامه ریزی راهبردی وجود دارد که می توان آنها را در قالب دو دسته عمده طبقه بندی کرد  :

نارسائیهای جوهری[۱]
نارسائیهای فراگردی
نارسائیهای جوهری در نتیجه فقدان توجه کافی به عوامل عمده برنامه ریزی راهبردی نظیر تحلیل (رسالت و مقصد سازمان)، (ارزشهای محوری[۲] و فرهنگ سازمانی )، (قوتها و ضعفهای سازمانی ) و(فرصتها و تهدید های محیطی ) به وجود می آیند. در حالی نارسائیهای فراگردی بر مدیریت ضعیف مراحل گوناگون برنامه ریزی راهبردی دلالت دارند(رضائیان ۱۳۸۰).

برنامه ریزی یعنی آنکه از میان گزینه های گوناگون در برگزیدن راه های کنش[۳] آینده سازمان به گونه کلی پرداخته شود و برای هر یک از بخش های سازمان نیز چنین گزینشی صورت بگیرد. این کار مستلزم برگزیدن هدف های سازمان و مقاصد هر بخش و تعیین راه های دستیابی به آن ها است. از این رو برنامه ها برای دستیابی به اهداف از پیش تعیین شده روشی عقلایی فراهم می آورند. برنامه ریزی همچنین برنو آفرینی مدیریت، سخت دلالت دارد(کونتز و … ، ۱۳۸۱).