۲-۲-۲-۱-۲-۵-۱٫تاریخچه
۲۰سال پس از اختراع نیروی برق توسط ادیسون(۲۱اکتبر۱۸۷۹)، انرژی الکتریکی نخستین بار به ایران معرفی شد(امامی­میبدی، ۱۹۹۸ : ۱). در سال ۱۲۷۹ هجری شمسی یک موتور برق ۱۲اسبی۱۱۰ولت از خارج از کشور خریداری و در«بالاخیابان مشهد»نصب شد تا برای روشنایی حرم مطهر حضرت‌ امام‌رضا(ع) مورد استفاده قرارگیرد. اما اولین مجوز تأسیس یک کارخانه برق در کشور به یک بازرگان ایرانی به نام حاج‌حسین­آقا امین‌الضرب داده­شد. حاج امین‌الضرب اقدام به تأسیس اولین کارخانه برق عمومی در تهران کرد. تهران تا سال ۱۲۸۳ هـ.ش فاقد برق بود. از این زمان به بعد چند خیابان عمده تهران دارای برق شدند(توانیر، ۱۳۹۱ت).

در این هنگام شهرداری تهران مسئولیت تهیه، نصب، ‌تعمیر و نگهداری تأسیسات مربوط به روشنایی معابر را برعهده­داشت و به این منظور در شهرداری تهران واحدی به نام«اداره­ روشنایی»ایجاد­شد تا اینکه در سال ۱۳۱۵ با تصویب اساسنامه مؤسسه برق شهرداری تهران،‌ اداره­روشنایی شهرداری به مؤسسه برق تهران تبدیل­شد و به عنوان یک مؤسسه مستقل زیر نظر شهرداری به انجام وظایف خود پرداخت. در واقع تا سال ۱۳۴۱ برای مدیریت برق کشور سازمان واحدی وجود نداشت و تصمیمات کلان از طریق وزارت کشور و سازمان برنامه و بودجه به شهرداری ­ها و مؤسسات خصوصی یا دولتی متولی برق در شهرستان­ها ابلاغ و اعمال می‌شد. با افزایش تقاضا و خارج شدن تولید و مصرف برق از وضعیت محدود منطقه‌ای و به خصوص ایجاد نیروگاه­های آبی در برنامه سوم عمرانی کشور که از مهرماه۱۳۴۱به اجرا گذاشته­شد، صنعت برق اهمیت بیشتری یافت و ایجاد سازمان مستقلی برای توسعه این صنعت، لازم تشخیص داده­شد. به این منظور در دی‌ماه ۱۳۴۱ سازمان برق ایران تأسیس شد(همان منبع).

توسعه سریع صنعت برق در ایران فکر ایجاد وزارتخانه‌ای برای تأمین آب و برق مورد نیاز کشور را ایجاد کرد و بر همین اساس در۲۲ اسفند۱۳۴۲وزارت آب و برق تأسیس گردید. در تیرماه ۱۳۴۴قانون توسعه­ی مؤسسات برق غیردولتی به تصویب دو مجلس شورای ملی و سنا(مجالس وقت) رسید. همین­طور براساس ماده ۲ قانون سازمان برق ایران در سال ۱۳۴۶ به وزارت آب و برق اجازه­داده­شد تا کشور را از نظر تأمین برق بدون الزام به پیروی از تقسیمات کشوری به مناطقی تقسیم­کرده و به­تدریج نسبت به تأسیس شرکت­های برق­منطقه‌ای اقدام کند. در سال ۱۳۴۸ نیز شرکت تولید، انتقال و توزیع نیروی برق ایران(توانیر) با مسئولیت توسعه­ی تأسیسات تولید، انتقال و عمده­فروشی برق تشکیل شد. در ۲۸ بهمن ۱۳۵۳ با محول­کردن برنامه‌ریزی جامع و هماهنگ­کردن فعالیت انرژی در سطح کشور به وزارت آب و برق، این وزارت به وزارت نیرو تغییر نام یافت و در همان سال و سال بعد تغییراتی در اساسنامه شرکت توانیر ایجاد شد. پس از انقلاب ایران(۱۳۵۷) و با شرایط جدیدی که در صنعت برق از نظر کیفی و کمی ایجاد شد مسأله تغییرات در ساختار صنعت برق اهمیت ویژه‌ای یافت و سرانجام شرکت توانیر در مهرماه سال ۱۳۷۴ به سازمان مدیریت تولید و انتقال نیروی برق ایران(توانیر) تبدیل گردید و وظایف و مأموریت­های معاونت امور برق وزارت نیرو به این سازمان محول شده و پست مدیرعامل این سازمان به معاونت امور برق داده شد. بالاخره در جلسه مورخ ۲۷ آذر سال ۱۳۸۱ هیئت وزیران بنا به پیشنهاد وزارت نیرو و تأیید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی در ساختار شرکت توانیر تغییراتی ایجاد و اساسنامه آن به نام شرکت مادر تخصصی مدیریت تولید، انتقال و توزیع نیروی برق ایران (توانیر) به­تصویب رسید(همان منبع).

۲-۲-۲-۱-۲-۵-۲٫وضعیت کنونی صنعت برق ایران
در این قسمت سعی­می شود ضمن بررسی شاخص­های کمی و کیفی صنعت برق ایران و تحولات آن­ها، وضعیت کنونی این صنعت مورد تجزیه و تحلیل قرارگیرد.

بررسی شاخص­های کمی صنعت برق
برق به عنوان یک صنعت زیر بنایی در فرآیند توسعه اقتصادی هر کشور و ایجاد زیرساخت­های توسعه نقشی ارزنده واساسی دارد؛ همچنین انرژی الکتریکی در بین گونه­های مختلف انرژی به دلایل متعدد از جمله پاک­بودن، سهولت مصرف و امکان تبدیل به انواع دیگر انرژی از ویژگی­های مطلوب و منحصر به فردی برخوردار است. علاوه بر مصارف خانگی و تجاری برق، ورود تکنولوژی پیشرفته به عرصه­های صنعتی جهان، روند پرشتاب و روزافزون مصرف برق را در دهه­های اخیر به­همراه داشته­است. در این میان کشور ایران نیز از این قاعده مستثنی نبوده و همانند سایر کشورهای جهان، پیشرفت شایان توجهی را تجربه کرده­است(توانیر، ۱۳۹۱ب). احداث نیروگاه­های گازی و چرخه­ی ترکیبی با توجه به پیشرفت فناوری، افزایش تولیدات داخلی و افزایش راندمان و کارایی آن­ها، تکمیل طرح­های نیروگاهی برق­آبی، افزایش ضریب ذخیره سیستم تولید و پایایی به منظور به­ حداقل ­رساندن خاموشی­ها و فرهنگ­سازی برای مدیریت مصرف انرژی الکتریکی از اقدامات مهم صورت­ گرفته در سال­های اخیر بوده ­اند. حرکت به سمت توسعه­ی فضای رقابتی در بخش تولید برق از طریق صدور مجوز احداث نیروگاه برای بخش غیر­دولتی با روش­های بی.اُ.اُ و بی.اُ.تی از سیاست­ها و استراتژی­های صنعت برق بوده است(توانیر، ۱۳۸۶). تاکنون موافقت احداث ۵۷ نیروگاه به ظرفیت ۴۰۰۹۴ مگاوات به روش بی.اُ.اُ برای بخش غیر دولتی صادر شده­است و قرارداد تبدیل انرژی ۱۵ نیروگاه به ظرفیت حدود ۹۸۵۴ مگاوات مبادله گردیده­است(توانیر، ۱۳۹۱الف).

براساس پیش ­بینی­های به­عمل­آمده، میزان مصرف تا سال۱۳۹۲بالغ بر۶۰ هزارمگاوات خواهد­بود که دست­یابی به این میزان تولید جز با مشرکت بخش خصوصی میسر نخواهدشد(توانیر، ۱۳۸۶). لازم به ذکر است که صنعت برق به دلیل اختلاف زیاد قیمت فروش برق با هزینه تمام­شده آن، همچنان به کمک­های خارج از صنعت برق نیازمند است. هرچند پرداخت کمک­هایی از سوی دولت مشکل مالی این صنعت را تا حدودی کاهش داده اما اعتقاد بر این است که در آینده تعرفه­های فروش برق تعدیل­گردد. همچنین صنعت برق برنامه ­های اجرایی را جهت توسعه­ی این صنعت و براساس نیاز مشترکین درنظرگرفته­است که پیش ­بینی سرمایه­گذاری لازم برای حصول به این اهداف، به­طورمتوسط سالانه حدود ۸۵ هزار میلیارد ریال است که با توجه به تعرفه­های فعلی، درآمدهای داخلی صنعت برق به ­هیچ ­وجه جوابگو نخواهد­بود(توانیر، ۱۳۹۱ب).

بررسی شاخص­های کیفی صنعت برق
فرض بر این است که شرکت مادر تخصصی توانیر و شرکت­های برق منطقه­ای که مسئولیت تأمین برق مطمئن جهت مصرف مشترکان را بر­عهده­دارند، به صورت بنگاه­های اقتصادی اداره­شوند، اما به دلیل ماهیت زیربنایی و نقش تعیین­کننده­ برق در رشد، توسعه اقتصادی و رفاه اجتماعی تاکنون چنین امری محقق­نگردیده­است(توانیر، ۱۳۹۱ث).

از یک سو با توجه به ساختار دولتی شرکت­های برق، سودآوری نمی­تواند هدف اولیه­ی این بنگاه­های اقتصادی باشد و از سوی دیگر ادامه فعالیت آن­ها منوط به کسب درآمد و منابع مالی کافی برای پوشش هزینه­ های آن­ها است. از دیدگاه اقتصادی منابع مالی لازم برای پوشش این هزینه­ها باید توسط مشترکان برق و متناسب با هزینه­هایی که هر مشترک بر سیستم تحمیل­می­نماید، تأمین­گردد. به بیان دیگر تا زمانی که قیمت برق همانند سایر کالاها از طریق ساختار و عملکرد بازار و بر اساس عرضه و تقاضا مشخص و تعیین نشود، تعرفه­ها باید به صورتی تدوین­گردند که حداقل هزینه­ های واقعی جاری و سرمایه­ای صنعت برق را پوشش­دهند. اما به دلایل خاص سیاسی و اجتماعی و نگاه تکلیفی و غیراقتصادی به صنعت برق به عنوان یک بخش عرضه­کننده کالای دولتی، این عمل میسر­نگردید و همواره تعرفه­ها پایین­تر از نقطه­ی سربه­سری درآمد و هزینه، تعیین و اعمال شده­است. بدیهی است این امر با توجه به عدم تخصیص بودجه و اعتبار دولتی کافی، این صنعت را با کمبود منابع مالی روبرو نموده­است و تعرفه­های تعیین­شده نه­تنها هزینه­ های سرمایه­گذاری جایگزینی و توسعه­ای را پوشش­نمی­دهند، بلکه هزینه­ های جاری نیز تحت تأثیر این شرایط با محدودیت­های جدی مواجه­گردیده­است(همان منبع).

۲-۲-۲-۱-۲-۵-۳٫اصلاحات صنعت برق در ایران
صنعت برق کشور از اویل دهه ۷۰ به تغییر ساختار سازمانی و ایجاد شرکت­های مستقل و غیر­دولتی توزیع نیروی برق و مدیریت تولید برق، همچنین شرکت­هایی در بخش­های اجرائی و پیمانکاری، ساخت و تجهیزات و غیره اقدام­نموده­است. به­ علاوه در راستای نائل­آمدن به اهداف قانون اجرای سیاست­های کلی اصل۴۴ قانون اساسی و ایجاد بستر لازم برای شکل­دهی به سازوکار بازار رقابتی سالم، شرکت مدیریت تولید، ‌انتقال و توزیع برق ایران(توانیر) درطی دو سال گذشته براساس برنامه‌ریزی‌های انجام­شده و در زمینه‌های مختلف فعالیت‌های اجرائی خود را جلو برده­است(توانیر، ۱۳۹۱پ).

صنعت برق ایران چهار دوره تکاملی را تجربه نموده­است : مقررات­گذاری، مقررات­زدایی، تجدید ساختار و خصوصی­سازی که هریک اثرات خاصی بر صنعت برق داشته اند. مقررات­گذاری نقش مدیریت و مالکیت دولت را افزایش می­دهد؛ مقررات­زدایی قوانینی که به تداوم حضور دولت منجر می­شود را تغییر داده و چارچوبی قانونی برای حضور بخش خصوصی ایجاد می­نماید؛ تجدید ساختار انحصار عمودی را تفکیک و آن را به سه بخش تولید، توزیع و انتقال تقسیم می­ کند و خصوصی­سازی، فرایند انتقال مالکیت به بخش خصوصی را در­ پی دارد(صادقی­شاهدانی و توکل­نیا، ۱۳۹۰ : ۶۹). تمرکز اصلی این پژوهش، بر اصلاحات ساختاری صنعت برق کشور و به ویژه تجدید ساختار آن می باشد.

۲-۲-۲-۱-۲-۵-۳-۱٫اصلاحات ساختاری در صنعت برق ایران
وزارت نیرو یک سازمان چند­وجهی است که وظایف مدیریت چند صنعت بزرگ کشور از جمله صنعت برق، صنعت آب، صنعت فاضلاب و صنعت انرژی­های تجدیدپذیر را عهده­دار می­باشد. ساختار صنعت برق به تناسب وظایف، از اهمیت ویژه­ای برخوردار­بوده و پیچیدگی­های خاص خود را دارد. در بخش صنعت برق وزارت نیرو، همانند دیگر صنایع تحت مدیریت این وزارتخانه، تمامی بخش­های زیرمجموعه که وظیفه­شان ارائه خدمات در استان­ها به عنوان نماینده وزارت نیرو می­باشد، به­صورت شرکتی اداره­می­شوند نه اداره کل یا سازمان و همین موضوع از مواردی است که ساختار سازمانی آن را نسبت به سایر وزارتخانه­ها متفاوت ساخته و توجه به عدم تمرکز و تفویض­اختیار به شرکت­ها برای انجام عملیات لازم را تبدیل به یکی از ویژگی­های شاخص ساختاری آن نموده­است(توانیر، ۱۳۹۱ب).

اصلاحات ساختاری که تاکنون در صنعت برق ایران انجام­گرفته­است شامل دو فاز به شرح زیر است :

فاز اول : تشکیل شرکت تولید، انتقال و توزیع نیروی برق ایران(توانیر) و استقلال صنعت برق

در تجدید ساختار صنعت برق به منظور ساماندهی فعالیت­های تحت تصدی دولت در زمینه بهره ­برداری و توسعه این صنعت در چارچوب سیاست­های وزارت نیرو، راهبری شرکت­های زیرمجموعه، افزایش بهره­وری و کارایی و استفاده بهینه از امکانات صنعت برق کشور و در صورت لزوم انجام برخی از امور اجرایی و نیز کارگزاری وزارت نیرو در زمینه نظارت و برنامه ­ریزی، شرکت مادر تخصصی تولید، انتقال و توزیع نیرو(توانیر) شکل گرفت(توانیر، ۱۳۹۱ب).

شکل ۲-۱۰ . فرایند استقلال صنعت برق در وزارت نیرو(برگرفته از منظور و عسکری­آزاد، ۱۳۸۷)

فاز دوم : تشکیل شرکت‌ها و سازمان‌های تابعه­توانیر

فاز دوم از اصلاحات ساختاری صنعت برق، شامل تشکیل شرکت‌ها و سازمان‌هایی است که تحت مدیریت و مالکیت شرکت توانیر می باشند. عناوین این مؤسسات در جدول۲-۱درج شده است(در بخش­های بعدی راجع به اقداماتی که توسط برخی از این ارگان­ها صورت می­گیرد صحبت خواهدشد).

جدول۲-۱ . شرکت­ها و سازمان­های تابعه توانیر(منبع : توانیر، ۱۳۹۱ب)

ردیف
نام ارگان تابعه توانیر
۱
شرکت مدیریت شبکه برق ایران
۲
شرکت­های برق منطقه­ای
۳
شرکت­های مدیریت تولید
۴
شرکت­های تعمیراتی تأسیساتی تولید برق
۵
شرکت­های توزیع نیروی برق
۶
سازمان توسعه برق ایران
۷
شرکت مدیریت پروژه­های نیروگاهی ایران(مپنا)
۸
شرکت تعمیرات نیروگاهی ایران
۹
سازمان بهره­وری انرژی ایران(سابا)
۱۰
سازمان انرژی­های نو ایران(سانا)
 

۲-۲-۲-۱-۲-۵-۳-۱-۱٫روند تجدید ساختار در صنعت برق ایران
هر سازمان به عنوان یک موجود زنده نیازمند تحول و دگرگونی برای سازگاری بیشتر با محیط خود می­باشد. معاونت برق و انرژی وزارت نیرو و شرکت مادر تخصصی توانیر به عنوان مسئولان صنعت برق کشور نیز از این قاعده مستثنی نیستند و با پیروی از روند جهانی به تجدید ساختار صنایع برق اقدام­نموده ­اند و برای ایجاد فضای سالم رقابتی، خصوصی­سازی و برون­سپاری وظایف را سرلوحه­ی عمل خود قرار­داده­اند(توانیر، ۱۳۹۱ب). در ادامه ضمن اشاره­ای مختصر به تلاش­های این صنعت مادر جهت رقابتی­شدن، سیر تجدید ساختار صنعت برق ایران را از نظر می­گذرانیم.

ایجاد فضای سالم رقابتی و خصوصی­سازی
در یک فضای رقابتی دو عامل عمده مدنظر مدیران شرکت­های تولیدکننده انرژی الکتریکی قرار دارد: یکی کاهش تلفات و ضایعات در جهت کاهش هزینه­ های تولید و به ناچار قیمت تمام­شده محصول، دیگری افزایش بهره­وری سیستم تحت مدیریت و سعی در تأمین برق به صورتی مستمر و با کیفیت مناسب. در این صورت، مصرف ­کننده، دارای حق انتخاب و خروج از فضای انحصاری بوده و در مجموع، جامعه نیز رفتاری مناسب برای مصرف برق پیدا­خواهدکرد که الگوی نهایی مصرف را به سمت بهینه­شدن مصرف برق سوق خواهد­داد(توانیر، ۱۳۹۱ب).

باتوجه به مطالب فوق اهداف ایجاد رقابت و خصوصی­سازی صنعت برق ایران به شرح زیر می­باشد:

کاهش تصدی دولت در اموری که فاقد انحصار طبیعی هستند؛
شفاف­شدن و تفکیک هزینه­ های تولید، انتقال و توزیع؛
ایجاد فضای سالم برای رقابت بین تولیدکنندگان و توزیع­کنندگان انرژی­الکتریکی و بهبود کیفیت­خدمات؛
دادن حق انتخاب به مشتری نهایی در گزینش بهترین عرضه­کننده از میان عرضه­کنندگان انرژی؛
ایجاد امکانات لازم برای انجام معامله مستقیم بین فروشندگان و خریداران برق و بهره ­برداری از شبکه ­های انتقال و فوق­توزیع به عنوان شبکه ­های ترانزیت؛
ایجاد انگیزه­های لازم برای جلب همکاری بخش خصوصی و مشارکت آن­ها با سرمایه ­گذاران داخل و خارج از کشور در بخش تولید انرژی­الکتریکی(همان منبع).
شکل۲-۱۱روند خصوصی سازی صنعت برق کشور را در حال حاضر نشان می دهد.

شکل۲-۱۱ . روند خصوصی­سازی صنعت­برق­کشور(منبع : شورای­خصوصی­سازی وزارت نیرو، ۱۳۹۱)

عملکرد و ابعاد برون­سپاری
صنعت برق کشور یکی از پیشگامان در ایجاد زیرساخت­های لازم برای انجام اصل ۴۴ قانون اساسی درمورد واگذاری فعالیت­های این صنعت بوده ­است و حتی­الامکان به کوچک­کردن واحدها و چابک­سازی آن­ها در حوزه مأموریت­های اصلی خود پرداخته­است(توانیر، ۱۳۹۱ب).

فعالیت­هایی که مشمول برون­سپاری گردیده­اند، عبارتند از : فعالیت­های خدماتی، مشاوره­ای، پیمانکاری، ساخت تجهیزات، طراحی و نصب، تعمیرات، نگهداری و بهره ­برداری. از جمله اهدافی که در برون­سپاری دنبال­شده­است عبارتند از: ایجاد رقابت، ارتقای توان محلی و داخلی، ارائه ظرفیت­های­اضافی به صنایع داخلی کشور و صادرات خارج از کشور که منجر به خودکفایی و ساخت داخل در اکثر موارد فوق گردیده­است(همان منبع).

در راستای تجدید­ساختار در صنعت­برق­کشور نیز اقدامات­مشروحه زیر انجام­شده­است :
تشکیل شرکت­های برق منطقه­ای
شرکت­های برق منطقه­ای در حالی که زیرمجموعه شرکت مادر تخصصی توانیر هستند، در محدوده جغرافیایی تحت مدیریت خود نقش کارفرمایی دارند و وظیفه مدیریت و هماهنگی واحدهای زیرمجموعه و تأمین تولید، انتقال و فروش برق(در سطح واحد) را برعهده­دارند که به صورت شرکت­های سهامی اداره می­شوند و ۱۰۰ درصد سهام آنها به صورت دولتی و در اختیار شرکت توانیر می­باشد. مالکیت تأسیسات تولید و انتقال در منطقه نیز به شرکت­های برق منطقه­ای تعلق­دارد. طبق اساسنامه جدید شرکت­های برق منطقه­ای، نمایندگی سهام در مجامع عمومی شرکت برعهده اعضای هیئت مدیره شرکت مادر تخصصی توانیر و ریاست آن بر عهده معاونت امور برق و انرژی می­باشد(توانیر، ۱۳۹۱ب).

تشکیل شرکت های مدیریت تولید
شرکت­های مدیریت تولید که به صورت شرکت­های غیردولتی تأسیس شده ­اند عهده­دار بهره ­برداری از یک یا چند نیروگاه می­باشند. در­حال­حاضر این شرکت­ها طی قراردادی که با شرکت­های برق منطقه­ای دارند به صورت پیمانکار، خدمات بهره ­برداری از تأسیسات تولید برق را ارائه­می­نمایند(توانیر، ۱۳۹۱ب).

تشکیل بازار برق ایران
پیشنهاد تشکیل بازار برق در ایران به تغییراتی برمی­گردد که در سال ۱۳۸۲در ساختار برق کشور(تشکیل شرکت­های مادرتخصصی، پیش ­بینی تشکیل شرکت مدیریت بازار(مدیر شبکه)، تغییر نظام مبادلات و بودجه­ای شرکت­ها، حذف یارانه بین­بنگاهی و…)پیش ­بینی شده­بود. در همین راستا دستورالعملی برای خرید و فروش رقابتی برق در بازار توسط شرکت مدیریت بازار(توانیر) تهیه­شد که مقدمه­ای برای تشکیل بازار برق در ایران بود(حیدری، ۱۳۸۲ : ۲۶۵). بنابراین بازار برق ایران در اول آبان­ماه ۱۳۸۲با حضور۲۳ فروشنده(۱۴شرکت برق منطقه­ای، ۷ شرکت آب منطقه­ای و شرکت آب و نیرو و سازمان آب و برق خوزستان) و ۱۶خریدار عمده (شرکت­های برق منطقه­ای)، آغاز به کار نمود. این بازار در راستای سیاست کوچک­سازی دولت و واگذاری نیروگاه­ها به بخش خصوصی و استقلال مالی نیروگاه­ها شکل گرفت(عبداللهی و همکاران، ۱۳۸۴: ۸).

جداسازی عمودی ارکان صنعت برق
با وجود تلاش­های صورت­ گرفته، می­توان­گفت که صنعت برق ایران همچنان در مراحل ابتدایی اصلاحات خود قرار­دارد چرا که جداسازی عمودی ارکان صنعت که خود یکی از مهم‌ترین و تأثیرگذارترین اقدامات در اصلاحات ساختاری صنایع‌ برق به شمار می‌آید، در رویکرد اصلاحات صنعت برق در ایران کم‌رنگ است. به عبارت دیگر ارکان صنعت برق یعنی تولید، انتقال و توزیع هیچ‌گاه تحت یک فرایند تفکیک ساختاری قرار­نگرفته‌اند تا از طریق‌ واگذاری، مدیریت و مالکیت این ارکان از یکدیگر جدا شود. با این حال پس از تفکیک‌ به­عمل­آمده و استقلال صنعت برق از آبفا، سعی­شده­است تا از طریق تأسیس شرکت‌ها و سازمان‌هایی که تصدی بخشی از فعالیت‌های زنجیره تأمین برق را عهده‌دار می‌شوند، نوعی از تفکیک وظیفه‌ای ارکان در صنعت برق تحقق­یابد. لازم به ذکر است که تأسیس دو نهاد شرکت مدیریت شبکه برق ایران و هیأت تنظیم­ بازار که به ­ترتیب متناسب با ایفای نقش دو نهاد مهم و تأثیرگذار«اپراتور سامانه»و«تنظیم‌گر بازار»تأسیس شده‌اند از منظر انطباق با الگوی بهینه اصلاحات صنایع برق اندکی پیش از موعد به نظر می‌رسند. از سوی دیگر عدم تشکیل بازار رقابتی در این مرحله سبب شده­است تا هیأت تنظیم بازار نقش یک‌»تنظیم‌گر بازار»را به دقت ایفا نکند و در حال تمرین وظایف آتی خود باشد(منظور و عسکری آزاد، ۱۳۸۷ :۷۱).

جداسازی ناحیه‌ای صنعت
جداسازی ناحیه‌ای صنعت برق و انتقال مالکیت دارایی‌های تولید و توزیع از طریق‌ تفکیک ساختاری نواحی و تأسیس شرکت‌های برق منطقه‌ای، رویکرد نه‌چندان غیرمتعارفی است که جایگزینی آن با تفکیک عمودی ارکان صنعت سبب شده تا اصلاحات صنعت برق در ایران به­ویژه از حیث اصلاحات ساختاری، متفاوت از سایر کشورها به نظر برسد. البته تأسیس شرکت‌های توزیع نیروی برق و همچنین شرکت‌های مدیریت تولید در ذیل شرکت‌های برق منطقه‌ای و انتقال تصدی‌های توزیع و تولید به آن‌ها را می‌توان‌ نشانی از جداسازی عمودی ارکان صنعت دانست که به دلیل منطقه‌ای بودن و همچنین‌ تفکیک‌های وظیفه‌ای صورت­ گرفته، شکل صحیحی از آن را نشان نمی‌دهند(همان منبع).

جداسازی افقی اجزای صنعت
در فرایند اصلاحات ساختاری صنعت برق در ایران، هیچ‌گونه نشانه‌ای از تفکیک‌ افقی اجزا مشاهده نمی‌شود، در حقیقت عدم بروز صحیحی از تفکیک عمودی ارکان‌ صنعت و اتخاذ رویکرد تفکیک ناحیه‌ای صنعت سبب شده­است تا بستر مالکیتی لازم‌ برای تفکیک افقی در ذیل هریک از ارکان استقلال یافته، به‌وجود نیاید(همان منبع).

رقابتی­نبودن بازار برق ایران
بازار برق ایران هنوز فاقد ویژگی­های یک بازار رقابتی است. با توجه به جدول۲-۲ ملاحظه می­شود که آنچه مسلم است این است که شرکت برق منطقه­ای تهران با توجه به سهمی که از تولید در اختیار دارد، پتانسیل اعمال قدرت بازار را داراست که این امر سبب بروز رفتارهای غیر­رقابتی در بازار برق کشور خواهدگردید(ناظمی و همکاران، ۱۳۹۰ : ۴۶).

جدول۲-۲ . سهم بازار تولید­کنندگان در بازار برق ایران، سال ۱۳۸۸

بدون تولید برق­آبی 

سهم(درصد)
با تولید برق­آبی 

سهم(درصد)
شرکت­های برق منطقه­ای و آب و برق خوزستان
۶/۷
۵/۶
آذربایجان
۲/۹
۹/۷
اصفهان
۶
۵
باختر
۶/۲۱
۷/۱۸
 *تهران
۵/۱۰
۸/۸
خراسان
۱/۷
۲۱
سیستان
۲/۲
۹/۱
غرب
۱/۳
۶/۲
فارس
۴/۴
۷/۳
کرمان
۱/۴
۶/۳
گیلان
۵/۵
۶/۴
مازندران
۸/۵
۸/۴
هرمزگان
۷/۱
۴/۱
یزد
منبع : آمار تفصیلی صنعت برق ایران، تولید نیروی برق سال ۸۸ (برگرفته از ناظمی و همکاران،۱۳۹۰)

ضمناً مصدقی(۱۳۸۷ : ۳۴) معتقد است که «بسیاری از مطالب ذکرشده در اساسنامه بازار برق ایران ممکن است تفاوت هایی را با واقعیت داشته باشند». وی برخی از واقعیت های بازار برق ایران را به طور خلاصه به صورت زیر برشمرده است :

در حال حاضر دولت خریدار و فروشنده عمده برق است؛ بعد از ابلاغیه اصل۴۴مبنی بر خصوصی­شدن بخش تولید و توزیع برق، انتظار می­رفت که دولت با ایجاد تحولاتی، جاذبه­های لازم را برای حضور بخش خصوصی ایجاد­کند، اما متأسفانه تاکنون هیچ­گونه تحول مثبتی از جانب دولت در بازار برق به وجود نیامده­است.
مشکل بازار برق کشور، نبود استراتژی کلان بازار در صنعت برق است؛ به همین علت، شاهد بی­برنامگی­ها و سایر نواقص در بازار هستیم.
بازار برق ایران بستر لازم را برای حضور بخش خصوصی فراهم­نکرده­است؛ به همین دلیل بازار برق، رقابتی نبوده، بلکه یک بازار انحصاری است.
مشارکت­ندادن بخش خصوصی در تعیین قیمت برق؛ به­رغم اینکه دولت خواستار مشارکت بخش خصوصی است، لیکن زمینه دخالت بخش خصوصی در تعیین قیمت برق را فراهم­نمی­کند.
نوسانات قیمت انرژی به میزان فرکانس و سلامت توزیع بستگی دارد. سیستم توزیع برق ایران بسیار قدیمی بوده و مستلزم نوسازی است. فرسودگی شبکه توزیع، تلفات ۳۵%برق تولیدی را به همراه دارد که این امر در قیمت تمام­شده برق کاملاً مؤثر است(در سراسر جهان، تا ۵%تلفات برق امری طبیعی است) و باید با نوسازی شبکه­ی توزیع، تلفات برق را به حداقل رساند.
با توجه به مطالب مذکور، از یک سو تلاش­های صورت­ گرفته به منظور آزادسازی صنعت برق و تجدیدساختار آن قابل توجه است و از سوی دیگر، کاستی­ها، اشکالات و نقاط ضعف این صنعت و هزینه­هایی که برای رفع این نواقص تحمیل­شده و خواهدشد غیرقابل انکار می­باشد. حال، با توجه به ساختار فعلی صنعت برق کشور، مزایای حاصل از تجدید ساختار و نیاز به وجود پیش­زمینه ­های لازم جهت تحقق این امر، باید دید که آیا حقیقتاً لزوم تداوم استراتژی­های تجدید ساختار صنعت برق ایران و اصرار بر آن به عنوان یک ضرورت، احساس می­شود؟به عبارتی، آیا صنعت برق کشور بایستی مسیر رفته در جهت تجدید ساختار را ادامه­دهد و یا باید این مسیر طی­شده را بازگردد؟حتی شاید گزینه سومی نیز در میان باشد و آن توقف در نقطه فعلی است که نه نیاز به تداوم را لازم می­داند و نه بازگشت به گذشته را. به هر جهت هر تصمیمی که گرفته­شود می ­تواند صنعت برق کشور را عمیقاً متأثر سازد چرا که چنین تصمیماتی قطعاً استراتژیک بوده و ویژگی­های خاص تصمیمات استراتژیک(ویژگی قفل­شوندگی، لزوم تخصیص مقادیر زیادی از منابع و غیره) را به همراه خواهندداشت. این پژوهش با مطرح­ساختن چنین سؤال چالش­برانگیز و حائزاهمیتی و تلاش در جهت پاسخ به آن، بی­شک می ­تواند فانوسی باشد در تاریکی و چراغ­راهنمایی باشد برای تصمیم­گیرندگان اصلی این صنعت مادر که به میزانی هرچند اندک آنان را در زمینه­ اتخاذ یک تصمیم صحیح و به­صرفه یاری دهد.

۲-۲-۲-۱-۳٫شرکتی­سازی
آخرین اقدام در جهت اجرای اصلاحات ساختاری، شرکتی­سازی است. مؤسسه­ی برنامه همکاری مدیریت بخش انرژی[۱](۱۹۹۹ : ۳۰) این اقدام را متداول­ترین و در عین حال آسان­ترین گام در فرایند اصلاحات صنعت برق برمی­شمرد؛ چرا که کمترین تلاش و تعهد را از سوی مقامات دولتی می­طلبد. در فرایند شرکتی­سازی، تسهیلات و خدمات عمومی می­توانند از طریق انجام معاملات آزاد با دولت، به طور مؤثری به صورت شرکت درآیند. این امر از طریق جداسازی کامل بین کنترل و مدیریت وظایف و عملیات مربوط به این خدمات حاصل می­شود. شرکتی­سازی مستلزم انتقال مالکیت از ادارات و وزارت خانه­های دولتی به شرکت­های وابسته به آن­ها(شرکت­های عمومی یا شرکت­های سهامی­عام) است. بدین­ترتیب سازمان­های جدید، یکپارچه شده و داشتن موجودیت مستقل به آن­ها این امکان را می­دهد که سیاست­های مالی و استخدامی خود را خود تنظیم نماید. جداسازی کامل دولت از خدمات عمومی نه­تنها بهره­وری را افزایش می­دهد بلکه منجر به مقابله مؤثرتری با قدرت­های بازار خواهد­گردید؛ ضمن­اینکه نخستین گام در جهت خصوصی­سازی به شمارمی­آید؛ اگرچه که الزاماً به این امر منتج نمی­ شود(استین[۲]، ۱۹۹۵ : ۱۰۰).

۲-۲-۲-۲٫اصلاحات در قانون
دومین مؤلفه در اصلاحات صنعت برق، اصلاحات در قانون است. اگر تاریخچه صنعت برق را مورد بررسی قرار­دهیم خواهیم­دید که این صنعت در ابتدا شامل یک بازار رقابتی غیر­دولتی بود که عملکرد آن به­تدریج با شکست مواجه­گردید و پس از آن تحت مجموعه ­ای از مقررات دولتی سفت و سخت و سنتی قرارگرفت. با گذشت یک دوره زمانی که این مقررات دولتی نیز در برخی کشورها به خودی خود به شکست انجامید صنعت برق آماده اعمال یک سری اصلاحات قانونی گردید(تومین[۳]، ۱۹۹۸ : ۸۲۹) که این اصلاحات، راه را برای رقابت در سطوح عمده­فروشی و خرده­فروشی فراهم­آورد و سبب شد تا کشورهای گوناگون اصلاحات قانونی را به منظور دست­یابی به کارایی بیشتر در صنایع برقشان، در پیش گیرند(هاتوری و تی سوتسوی، ۲۰۰۴ : ۸۲۳).

۲-۲-۲-۲-۱٫مؤلفه­های اصلاحات در قانون
 

۲-۲-۲-۲-۱-۱٫قانون­زدایی
قانون­زدایی به معنای حذف یا تسهیل قوانین، مقررات، و یا کنترل­هایی است که یک صنعت در چهارچوب آن­ها فعالیت می­ کند(قهرمانی،۱۳۸۲ : ۳۴۴) و به عنوان راهی جهت بهینه­سازی عملکرد اقتصادی کشورهای توسعه­یافته درنظرگرفته می­شود(ویلیامز و قنادان[۴]، ۲۰۰۶ : ۸۲۰). هدف از پیاده­سازی این فرآیند، ایجاد رقابت در صنعت برق است که اغلب با جداسازی بخش­های اصلی این صنعت همراه است(قهرمانی،۱۳۸۲ : ۳۴۴).

۲-۲-۲-۲-۱-۲٫قانون­گذاری(تجدید مقررات)
به طورکلی سه شیوه اصلی قانون­گذاری به منظور توصیف قلمرو آن در هر مدل سازمانی معرفی شده­است :

مدل تسهیل­کننده : در این مدل، دولت شرایطی را برای عملکرد صنعت برق وضع می­ کند.
مدل ابتکاری : دولت، صنعت برق را تشویق می­ کند تا خود مسیر مشخصی را توسعه و ادامه دهد.
مدل اجباری : دولت، صنعت برق را وادار می­ کند تا مسیر مشخصی را توسعه و ادامه دهد(آرنتسن و کینک[۵]، ۱۹۹۶ : ۵۴۸).
در این پژوهش، معنای قانون­گذاری، ایجاد و تدوین قوانین و مقررات جدیدی است که به منظور حفاظت از منافع مصرف ­کننده در نظر گرفته می­شود. به بیان دیگر، مفهوم این عبارت، طراحی و پیاده­سازی روش­های نظارتی در مورد نهادهایی است که پس از تجدید ساختار به صورت تنظیمی و تحت نظارت باقی­می­مانند(قهرمانی،۱۳۸۲ : ۳۴۴). نهاد قانون­گذار می­کوشد در بازار عمده­فروشی با سوءاستفاده­های ضد­رقابتی از قدرت بازار مقابله نماید. وظیفه این نهاد در بازار خرده­فروشی نیز ایجاد توازن میان منافع عرضه­کنندگان و مصرف­ کنندگان است (منظور،۱۳۸۲ : ۳۱۱).

پیشینه حق العمل کاری در ایران  به گذشته های بسیار دور در تاریخ اقتصادی کشور بازمی گردد ، هر جا که سخن از بازرگانی ، خرید ، فروش ، پیله وری ، رهن ، اجاره ، وام ، صرافی ، بانکداری ، بنکداری ، قپانداری ، میزان داری ، میدان داری و ترابری است ، جای پای دلالی ، حق العمل کاری نیز دیده می شود.

واژه حق العمل کار نخستین بار در قانون تجارت مصوب سیزدهم‌ اردیبهشت ماه ۱۳۱۱ / مواد ۳۵۷ تا ۳۷۶ ) بازشناسی شده است. در ماده(۳۵۷) این قانون حق العمل کار چنین تعریف شده ” حق العمل کار کسی است که باسم خود ولی بحساب دیگری (آمر) معاملاتی کرده و در مقابل حق العملی دریافت می دارد.” این درحالی است که برای نمونه در ماده( ۳۷۶ ) قانون امور گمرکی (مصوب ۱۳۵۰ش) ” حق العمل کار در گمرک به شخصی ( اعم از شخصی یا حقوقی ) اطلاق می شود که تشریفات گمرکی کالای متعلق به شخص دیگری را به وکالت از طرف آن شخص در گمرک انجام بدهد”

هرچند در قانون امور گمرکی مصوب ۱۳۹۰ در ماده ۱۲۸ حق العمل کار زیر نام « کارگزار گمرکی» در گمرک چنین تعریف وبازپیکربندی شده است ” ماده ۱۲۸- کارگزار گمرکی درگمرک به شخصی اطلاق می شود که تشریفات گمرکی کالای متعلق به اشخاص دیگر را به وکالت از طرف آنان انجام دهد . حدود اختیارات وکیل باید به تفکیک در وکالت نامه رسمی که توسط موکل در فرم نمونه ارائه شده توسط گمرک ایران تنظیم می شود ، مشخص گردد . کارگزار گمرکی  باید پروانه مخصوص از گمرک ایران تحصیل نماید که این پروانه برای ترخیص کالا از کلیه گمرگ های کشور معتبر است.” [۱]

در باب هفتم قانون تجارت( ۱۳۱۱ ) زیر نام حق العمل کاری ( کمیسیون )، در تراز ماده (۳۵۸تا ۳۷۶ ) به مقررات حق العمل کاری ، رعایت مقررات وکالت در باب حق العمل کاری، آگاهی دادن  اقدامات حق العمل کار بهکارفرما که در قانون بنام « آمر» بیان شده ، ، مکلف نبودن بیمه اموال موضوع معامله از سوی حق العمل کار مگر به دستور« آمر»  ،  تعهد ومسئولیت حق العمل کار در برابر نگهداری کالا و آسیب رسیدن به آن و محفوظ داشتن حق رجوع بر علیه متصدی حمل و نقل و تعیین میزان خسارات بحری ( آواری/ Avary ) بوسابل مقتضیه و محافظت مال التجاره، الزام حق العمل کار در فروش  مال التجاره به هنگام بیم فساد سریع با اگاهی مدعی العموم یا نماینده او در محلی که مال التجاره در آنجا است ، مسئولیت حق العمل کار در فروش مال التجاره به قیمتی کمتر از حداقل قیمتی که آمر معین کرده جدای از موارد ویژه با انگیزه پیشگیری ضرر وزیان، ونبود دسترسی به « آمر» ، مسئولیت حق العمل کار در خسارت های احتمالی  برگرفته از کوتاهی دستور « آمر»  ، مسئولیت حق العمل کار در خرید یا فروش مال التجاره به قیمتی کمتر یا بیشتراز قیمت گزینش شده از سوی« آمر» ونداشتن حق استفاده از تفاوت بدست آمده و به شمار آوردن آن در حساب « آمر»  ، مسئولیت حق العمل کار در فروش مال به نسیه یا پیش قسط بدون رضایت « آمر»  وبر عهده گرفتن ضررهای احتمالی ، میزان حق العمل ودیگر موارد درگیر با این فرایند، اشاره شده است.

الگوی مصرف مدیریت استراتژیک

مدیریت استراتژیک از چهار عنصر اساسی تشکیل می شود: ۱- بررسی محیطی ۲- تدوین استراتژی ۳- اجرای استراتژی ۴- ارزیابی و کنترل نمودار شماره ۲-۲ نحوه تعامل فیمابین این چهارعنصر را نشان می دهد. مدیریت هم محیط خارجی را به منظور کشف فرصت ها و تهدیدها و هم محیط داخلی را به

منظور کشف و درک نقاط قوت و ضعف سازمان بررسی می کند. عواملی که در آینده شرکت بیشترین تاثیر را دارند اصطلاحا  عوامل استراتژیک  نامیده می شوند،  که شامل نقاط ضعف[۲]، نقاط قوت[۳] ، فرصت ها[۴] و تهدید ها[۵] می باشند( هانگر ۱۳۸۴).

 
 
 
 
 
 
 
 
 
نمودار ۲-۱      چهار عنصر مدیریت استراتژیک
 

بررسی محیطی

قبل از این که یک سازمان بتواند مرحله تدوین را آغاز کند، باید محیط بیرونی خود را بررسی و پویش کند تا بتواند فرصت ها و تهدیدات بالقوه را کشف کند، هم چنین باید محیط داخلی را نیز کاوش کند تا بتواند به نقاط قوت و ضعف خود پی ببرد. بررسی محیطی عبارت است از نظارت، ارزیابی و نشر اطلاعات به دست آمده مربوط به محیط داخلی و خارجی سازمان میان افراد کلیدی و موثر آن سازمان. بررسی محیطی هم چنین ابزاری است که شرکت از ان برای جلوگیری از شوک های استراتژیک و تضمین سلامتی بلند مدت آن بهره می برد. تحقیقات نشان می دهد که بین بررسی محیطی و سود شرکت ، رابطه مستقیمی وجود دارد(هانگر ، ۱۳۸۴ ).

متغیرهای قابل بررسی درمحیط خارجی

هنگام اجرای بررسی محیطی، مدیران استراتژیک در ابتدا باید از بسیاری از متغیرهای موجود در محیط های کاری و اجتماعی شرکت آگاه مطلع بشوند محیط اجتماعی شامل نیروی کلانی است که مستقیما بر فعالیت های کوتاه مدت سازمان اثر نمی گذارد، بلکه و اغلب بر تصمیم گیری های بلند مدت آن تاثیر می گذارد. این عوامل درنمودارشماره ۲-۳ نشان داده شده است و عبارتند از :

عوامل یا نیروهای اقتصادی که مبادله مواد، پول، انرژی و اطلاعات را ممکن می سازد.
عوامل یا نیروی تکنولوژیک که راه حل های مشکلات را ارائه می کنند.
عوامل یا نیروی سیاسی – حقوقی که قدرت را توزیع می کنند و قوانین و مقررات محدود کننده و حمایت کننده را تهیه و ارئه می کنند.
عوامل یا نیروی اجتماعی فرهنگی که ارزش ها، آداب و رسوم جامعه را تنظیم و مرتب می کنند.
محیط کاری شامل آن دسته از عناصر یا گروه هایی است که مستقیما بر شرکت تاثیر      می گذارد و خود نیز از آن تاثیر می پذیرد. این گروه ها عبارت اند از :

حکومت ها، جوامع محلی، عرضه کنندگان، رقبا، مشتریان، بستانکاران، کارکنان، واتحادیه های کارگری[۶]، گروه های ذی نفع خاص و اتحادیه های تجاری[۷]. محیط کاری یک شرکت را می توان همان صنعتی دانست که شرکت در آن صنعت فعالیت می کند. به طور کلی هم باید بر محیط اجتماعی و هم بر محیط کاری نظارت کرد تا بتوان آن دسته از عوامل استراتژیک را که در موفقیت یا شکست شرکت تاثیر و نقش به سزایی دارند، کشف و شناسایی نمود.

متغیرهای داخلی

هنگام تجزیه و تحلیل هر موسسه منابع داخلی و قابلیت ها در چهار گروه می تواند مورد بررسی قرار گیرد :

تجزیه و تحلیل تمامی سیستم سازمان و ساختار مدیریتی
تجزیه و تحلیل وظیفه ای :بازاریابی، تولید، مالی و تحقیق و توسعه
قابلیت انسانی و ظرفیت توسعه سازمانی
تاثیر متقابل و هم افزایی۱ در بین این سه عنصر
سعی شده است این چهار گروه حیطه منبع بر روی شکل۲-۴ نشان داده شود(امیرکبیری ، ۱۳۸۱ ).

بعد از جنگ جهانی دوم فرایند های مدیریت به طور گسترده و با مقیاس زیاد شدیدا دچار پیچیدگی شد. این فرایند سبب افزایش تعداد واندازه موسسات رقابت کننده، افزایش نقش دولت به عنوان خریدار، فروشنده، قانون گذار و رقیب در یک نظام تجاری آزاد و در نتیجه سبب مداخله بیشتر آن تجارت بین الملل شد. شاید بتوان گفت که بهترین تعدیل در فرایند مدیریت در دهه ۱۹۷۰ صورت گرفت. در آن دهه برنامه ریزی بلند مدت، تهور جدید در مدیریت، برنامه ریزی و بودجه و سیاست گذاری همه در آمیختند. همزمان در تهیه و اجرای برنامه ها بیشترین تاکید بر پیش بینی های محیطی و مسائل خارجی صورت گرفت. تمامی این جهت گیری های گسترده مدیریت استراتژیک، برنامه ریزی استراتژیک نامیده می شوند.

مدیریت استراتژیک، یک رشته تصمیم ها و کارهایی است که به تهیه و اجرای برنامه هایی برای دست یابی به اهداف یک سازمان می انجامد. این استراتژی نه وظیفه مهم دارد:

تنظیم رسالت۱ سازمان در قالبی گسترده که منظور فلسفه و هدف های آن را در نظر بگیرد.
تهیه نمادی از سازمان که در آن شرایط و توانایی های داخلی سازمان منعکس شده باشد
ارزیابی محیط خارجی سازمان که شامل عوامل رقابتی و عوامل محیطی است
تجزیه و تحلیل گزینه های مختلف سازمان با انطباق با محیط خارج
مشخص کردن بهترین گزینه از طریق ارزیابی هر گزینه در چارچوب ماموریت ( رسالت های ) سازمان
انتخاب یک رشته هدف های بلند مدت و استراتژی بزرگ که بتوان از آن طریق به راه های مناسب ( گزینه های بهینه) دست یافت.
تنظیم هدف های سالانه و استراتژی های کوتاه مدت که با هدف های بلند مدت و استراتژی های مهم مطابقت داشته باشند.
به کارگیری استراتژی های انتخابی از طریق تقسیم منابع بودجه بندی شده که در آن بیشترین تاکید بر کارها، مردم، ساختار ها، فن آوری ها( تکنولوژی ) و نظام های پاداش دهی است.
ارزیابی موفقیت استراتژیکی به عنوان یک زیر بنا برای تصمیم گیری های آینده
برنامه ریزی

موانع متعددی در مسیر برنامه ریزی راهبردی وجود دارد که می توان آنها را در قالب دو دسته عمده طبقه بندی کرد  :

نارسائیهای جوهری[۱]
نارسائیهای فراگردی
نارسائیهای جوهری در نتیجه فقدان توجه کافی به عوامل عمده برنامه ریزی راهبردی نظیر تحلیل (رسالت و مقصد سازمان)، (ارزشهای محوری[۲] و فرهنگ سازمانی )، (قوتها و ضعفهای سازمانی ) و(فرصتها و تهدید های محیطی ) به وجود می آیند. در حالی نارسائیهای فراگردی بر مدیریت ضعیف مراحل گوناگون برنامه ریزی راهبردی دلالت دارند(رضائیان ۱۳۸۰).

برنامه ریزی یعنی آنکه از میان گزینه های گوناگون در برگزیدن راه های کنش[۳] آینده سازمان به گونه کلی پرداخته شود و برای هر یک از بخش های سازمان نیز چنین گزینشی صورت بگیرد. این کار مستلزم برگزیدن هدف های سازمان و مقاصد هر بخش و تعیین راه های دستیابی به آن ها است. از این رو برنامه ها برای دستیابی به اهداف از پیش تعیین شده روشی عقلایی فراهم می آورند. برنامه ریزی همچنین برنو آفرینی مدیریت، سخت دلالت دارد(کونتز و … ، ۱۳۸۱).

نظریه پردازان جدید، سازمان را به عنوان یک سیستم باز مورد نگرش قرار می دهند که تداوم حیات آن منوط به تعدیل خود در مقابل تغییرات محیط خارج است. به عبارت دیگر سازمان برای مبارزه با آنتروپی باید همگام با تحولات و دگرگونی‌های محیط خارجی، خود را متحول سازد، چه در غیر اینصورت رو به زوال و نابودی خواهد رفت و مهم ترین دستاورد برنامه ریزی استراتژیک کمکی است که به سازمان‌ها در تعادل با محیط بیرونی شان می کند( ایکاف، راسل۱۳۷۹).

گرچه در اینجا ما گامهای برنامه ریزی را در پیوند با برنامه های عمده چون به دست آوردن یک کارخانه یا خرید یک دسته هواپیماهای جت یا در پدید آوردن یک فرآورده تازه عنوان می کنیم، مدیران باید به ضرورت، همین گام ها را  در هر برنامه ریزی کامل رعایت کنند.

با آنکه برنامه های کوچک به شکلی معقول، ساده اند و برخی از مرحله های برنامه ریزی  در آنها به آسانی به اجرا گذاشته می شوند؛ ولی گام های عملی ای را که در زیر بر       می شماریم، دارای کاربردی کلی هستند . یک مدیر ممیز هرگز زمانی را که یکصد دلار ارزش دارد برای تصمیم گرفتن درباره کاری که نیم دلار می ارزد صرف نخواهد کرد. ولی شگفتی انگیز است که زمانی را با ارزش نیم دلار برای تصمیم گیری در برنامه ریزی ای که میلیون ها دلار می ارزد به کار برده شود.

گرچه آگاه بودن از فرصت ها پیش از برنامه ریزی عملی پیش می آید و از این رو       نمی توان آن را جزیی از فرا گرد برنامه ریزی به شمار آورد. ولی این آگاهی نقطه آغاز واقعی برنامه ریزی است. باید به فرصت های احتمالی آینده نظری مقدماتی انداخت و آنها را به روشنی و رسایی دید و دانست که در کنار نیرومندی ها، سستی ها خود در کجا قرار داریم. برنامه ریزی به باز شناسی واقع بینانه موقعیت ها نیازدارد که در آن ها فرصت ها جای گرفته اند.

در برنامه ریزی یک برنامه بزرگ، دومین گام یا مرحله عبارت است از تعیین هدف ها برای همه سازمان و آن گاه برای هر واحد کار در درون سازمان، هدف ها پی آمدهایی را که انتظار آنها می رود تعیین می کنند و نقطه های پایانی کارهایی را که باید به اجرا گذاشته شود مشخص می دارد جاهایی را که باید تاکید گذاشته شود منع می کند و آن چه را که باید از راه شبکه راهبردها خط مشی ها روش های کار، دستورها، بودجه ها و برنامه ها به اجرا در آید، برمی شمرد.

هدف های سازمان به برنامه های بزرگ راه حرکت نشان می دهند و از بازتاب آنها هدف هر بخش عمده سازمان تعیین می شود. هدف های بخش های عمده سازمان به نوبه خود هدفهای بخش های زیردست  را نظارت می کنند و این نظم تا پایین ترین رده سازمانی پیش می رود. گرچه هدف های بخش های کوچکتر را بهتر می توان قالب بندی کرد به شرط آنکه مدیران پاره بخش ها از هدف های کلی سازمان و هدف های فرعی آن آگاه باشند و به آنها این فرصت داده شود تا اندیشه های خود را در تعیین هدف های واحد خویش و      هدف های کلی سازمان به کار بندند.

سومین گام منطقی در برنامه ریزی، پدید آوردن، به آگاهی رساندن و جلب همراهی دیگران درباره فرض های بنیادی برنامه ریزی است که در حقیقت عبارتند از آینده نگریها، خط مشی های بنیادی در خور کاربرد و برنامه های کنونی شرکت. این ها فرضهایی هستند درباره محیطی که در آن برنامه باید به اجرا گذاشته شود بسیار مهم است که همه مدیران درگیر با برنامه ریزی، درباره این فرض ها، هم رای شوند. در حقیقت یکی از اصول عمده برنامه ریزی چنین است : افرادی که با برنامه ریزی سر و کار دارند هر چه رسا تر به بهره گیری از فرضهای سازگار با برنامه ریزی پی ببرند و با آن هم داستان باشند برنامه

ریزی شرکت بیشتر یکپارچه و به هم پیوسته خواهد بود.

آینده بینی در آماده کردن فرض ها نقشی مهم دارد. چگونه بازاری در پیش خواهد بود؟  چه حجمی از فروش در پیش است؟ چه قیمت هایی ؟ چه فرآوردهایی ؟ چه پیشرفت های فنی ؟ چه نرخ هایی برای دستمزد ؟ چه نرخ های مالیاتی و چه خط مشی هایی؟ چه کارخانه های تازه ای ؟ چه خط مشی هایی در باره سود سهام ؟ اعتباراتی که برای گسترش لازم است از کجا   می آید؟ چه محیط سیاسی و اجتماعی ؟ و گرایشهای بلند مدت کدامند؟

مدیران به هنگام آمادگی برای پیش بینی آینده شرکت خود شماری از منابع را در اختیار دارند که می توانند از آنها بهره گیرند. دولت خزانه ای از اطلاعات را منتشر می کند که می توانند سودمند باشد. در اینجا چند نمونه از آنها ذکر می شود :

شاخص های اقتصادی : بیشتر بانک ها خبرنامه هایی را در باره اوضاع اقتصادی جاری منتشر می کنند که اغلب ماهانه هستند. مجله هفته بازرگانی برای صنایع خاص مانند صنایع پایه ای (خودرو سازی ، شیمیایی، ماشین آلات ، فولاد)؛ منابع طبیعی (کشاورزی ، انرژی ، فرآورده های جنگلی ، فلز های غیر آهن)؛ فن شناسی پیشرفته ( داده ها ، الکترونیک ، اطلاعات ،ارتباطات راه دور) ؛ خدمات و فرآورده های مصرفی ( پذیرایی ها ، شیوه تولید مواد غذایی ، مراقبت های بهداشتی و شخصی ) چشم اندازهای آماده و منتشر می سازد. بسیاری از دانشگاه ها مانند دانشگاه کالیفرنیا در لس آنجلس آینده نگری های اقتصادی ، ملی و منطقه ای فراهم می آورد. مدیرانی که به روند های بلند دلبستگی دارند کتاب گرایشهای بزرگ جان نزبیت را سودمند خواهند یافت.برخی فرض ها خط مشی هایی را پیش بینی می کنند که هنوز آماده نشده اند . برای نمونه اگر شرکتی طرح بازنشتگی ندارد و در باره آن نیز هیچ گونه خط مشی ای را پدید نیاورده است فرض های برنامه ریزی گاهی باید پیش بینی کند که آیا چنین خط مشی باید نوشته شود و اگر چنین است چه موضوعاتی را باید در آن گنجانید. دیگر فرض ها بگونه طبیعی از درون خط مشی های کنونی یا دیگر برنامه ها شکوفه می زنند. برای نمونه اگر شرکتی دارای این خط مشی است که بیش از   دو درصد سود خود را پیش پرداخت مالیات برای یاریها نیکوکاری پرداخت نکند و اگر دلیلی برای گمان به این که خط مشی تغییر خواهد کرد وجود نداشته باشد، آن گاه این خط مشی به صورت یک فرض برنامه ریزی در خواهد آمد. یا اگر یک شرکت در برپایی کارخانه و ماشین آلات ثابت ویژه ای سرمایه گذاری عظیمی کرده باشد ، آن گاه این حقیقت به صورت یک فرض مهم برنامه ریزی در خواهد آمد.

چهارمین گام در برنامه ریزی جست وجو و آزمایش راه ها گوناگون کنش است، به خصوص راههایی که بی درنگ آشکار نمی گردد. به ندرت برنامه ای وجود دارد که برای آن راه های منطقی گوناگونی نباشد و اغلب گزینه ای که در آغاز آشکار نیست می تواند بهترین راه کار باشد.

دشواری همگانی پیدا کردن نیست بلکه کاستن از شمار گزینه ها به اندازه ای است که سودمندترین آنها را بتوان باز شکافی کرد حتی با بودن فنون ریاضی و رایانه ای یک مرزی برای شمار گزینه هایی که به درستی بتوان آنها را بررسی کرد وجود دارد. که بر اساس آنها بتوان سودمندترین امکانات را بعمل آورد.

پس از آن که گزینه ها یافته شدند و هر یک از قوت و ضعف ها آنها بررسی شد، آن گاه باید در پرتو فرضها و هدف های سازمان ارزیابی شوند. یک گزینه ممکن است به نظر سودمندترین آید، ولی نیاز به سرمایه گذاری نقدی سنگینی داشته و بازده آن کند باشد؛ گزینه دیگر ممکن است چنین بنماید که از سودمندی کمتری برخوردار است ولی خطر کمتری را نیز پدید می آورد و گزینه ی دیگر هم ممکن است با هدف های بلند مدت شرکت سازگار باشد.

اگر تنها هدف بیشینه کردن بی درنگ سود در یک کسب و کار معین باشد، اگر در آینده بیمی دیده نمی شود، اگر در وضع نقدینگی و فراهم بودن سرمایه دشواری نباشد و اگر برخی ازعاملها بتوانند به صورت داده های معین در آینده مورد استفاده قرارنگیرند، آن گاه این ارزیابی تا اندازه ای آسان خواهد شد. ولی برنامه ریزان به نوعی با بیم های فراوان دشواری های کمبود سرمایه و عاملهای نامحسوس گوناگون رویارو هستند و از این رو ارزیابی بنابه روال، کاری بسیار سخت است، حتی اگر با دشواری هایی همراه باشد.

یک شرکت ممکن است بیشتر برای مقاصد برخاسته از حرمت و آوازه سازمانی آرزوی به راه انداختن خط تولید کالای تازه ای را داشته باشد. آینده نگری ها نشان از زیان مالی دارد، ولی مسئله هنوز همچنان باقی است که آیا این زیان در برابر به دست آوردن حرمت و آوازه سازمانی می ارزد ؟