۲-۲-۲-۱-۲-۵-۱٫تاریخچه
۲۰سال پس از اختراع نیروی برق توسط ادیسون(۲۱اکتبر۱۸۷۹)، انرژی الکتریکی نخستین بار به ایران معرفی شد(امامی­میبدی، ۱۹۹۸ : ۱). در سال ۱۲۷۹ هجری شمسی یک موتور برق ۱۲اسبی۱۱۰ولت از خارج از کشور خریداری و در«بالاخیابان مشهد»نصب شد تا برای روشنایی حرم مطهر حضرت‌ امام‌رضا(ع) مورد استفاده قرارگیرد. اما اولین مجوز تأسیس یک کارخانه برق در کشور به یک بازرگان ایرانی به نام حاج‌حسین­آقا امین‌الضرب داده­شد. حاج امین‌الضرب اقدام به تأسیس اولین کارخانه برق عمومی در تهران کرد. تهران تا سال ۱۲۸۳ هـ.ش فاقد برق بود. از این زمان به بعد چند خیابان عمده تهران دارای برق شدند(توانیر، ۱۳۹۱ت).

در این هنگام شهرداری تهران مسئولیت تهیه، نصب، ‌تعمیر و نگهداری تأسیسات مربوط به روشنایی معابر را برعهده­داشت و به این منظور در شهرداری تهران واحدی به نام«اداره­ روشنایی»ایجاد­شد تا اینکه در سال ۱۳۱۵ با تصویب اساسنامه مؤسسه برق شهرداری تهران،‌ اداره­روشنایی شهرداری به مؤسسه برق تهران تبدیل­شد و به عنوان یک مؤسسه مستقل زیر نظر شهرداری به انجام وظایف خود پرداخت. در واقع تا سال ۱۳۴۱ برای مدیریت برق کشور سازمان واحدی وجود نداشت و تصمیمات کلان از طریق وزارت کشور و سازمان برنامه و بودجه به شهرداری ­ها و مؤسسات خصوصی یا دولتی متولی برق در شهرستان­ها ابلاغ و اعمال می‌شد. با افزایش تقاضا و خارج شدن تولید و مصرف برق از وضعیت محدود منطقه‌ای و به خصوص ایجاد نیروگاه­های آبی در برنامه سوم عمرانی کشور که از مهرماه۱۳۴۱به اجرا گذاشته­شد، صنعت برق اهمیت بیشتری یافت و ایجاد سازمان مستقلی برای توسعه این صنعت، لازم تشخیص داده­شد. به این منظور در دی‌ماه ۱۳۴۱ سازمان برق ایران تأسیس شد(همان منبع).

توسعه سریع صنعت برق در ایران فکر ایجاد وزارتخانه‌ای برای تأمین آب و برق مورد نیاز کشور را ایجاد کرد و بر همین اساس در۲۲ اسفند۱۳۴۲وزارت آب و برق تأسیس گردید. در تیرماه ۱۳۴۴قانون توسعه­ی مؤسسات برق غیردولتی به تصویب دو مجلس شورای ملی و سنا(مجالس وقت) رسید. همین­طور براساس ماده ۲ قانون سازمان برق ایران در سال ۱۳۴۶ به وزارت آب و برق اجازه­داده­شد تا کشور را از نظر تأمین برق بدون الزام به پیروی از تقسیمات کشوری به مناطقی تقسیم­کرده و به­تدریج نسبت به تأسیس شرکت­های برق­منطقه‌ای اقدام کند. در سال ۱۳۴۸ نیز شرکت تولید، انتقال و توزیع نیروی برق ایران(توانیر) با مسئولیت توسعه­ی تأسیسات تولید، انتقال و عمده­فروشی برق تشکیل شد. در ۲۸ بهمن ۱۳۵۳ با محول­کردن برنامه‌ریزی جامع و هماهنگ­کردن فعالیت انرژی در سطح کشور به وزارت آب و برق، این وزارت به وزارت نیرو تغییر نام یافت و در همان سال و سال بعد تغییراتی در اساسنامه شرکت توانیر ایجاد شد. پس از انقلاب ایران(۱۳۵۷) و با شرایط جدیدی که در صنعت برق از نظر کیفی و کمی ایجاد شد مسأله تغییرات در ساختار صنعت برق اهمیت ویژه‌ای یافت و سرانجام شرکت توانیر در مهرماه سال ۱۳۷۴ به سازمان مدیریت تولید و انتقال نیروی برق ایران(توانیر) تبدیل گردید و وظایف و مأموریت­های معاونت امور برق وزارت نیرو به این سازمان محول شده و پست مدیرعامل این سازمان به معاونت امور برق داده شد. بالاخره در جلسه مورخ ۲۷ آذر سال ۱۳۸۱ هیئت وزیران بنا به پیشنهاد وزارت نیرو و تأیید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی در ساختار شرکت توانیر تغییراتی ایجاد و اساسنامه آن به نام شرکت مادر تخصصی مدیریت تولید، انتقال و توزیع نیروی برق ایران (توانیر) به­تصویب رسید(همان منبع).

۲-۲-۲-۱-۲-۵-۲٫وضعیت کنونی صنعت برق ایران
در این قسمت سعی­می شود ضمن بررسی شاخص­های کمی و کیفی صنعت برق ایران و تحولات آن­ها، وضعیت کنونی این صنعت مورد تجزیه و تحلیل قرارگیرد.

بررسی شاخص­های کمی صنعت برق
برق به عنوان یک صنعت زیر بنایی در فرآیند توسعه اقتصادی هر کشور و ایجاد زیرساخت­های توسعه نقشی ارزنده واساسی دارد؛ همچنین انرژی الکتریکی در بین گونه­های مختلف انرژی به دلایل متعدد از جمله پاک­بودن، سهولت مصرف و امکان تبدیل به انواع دیگر انرژی از ویژگی­های مطلوب و منحصر به فردی برخوردار است. علاوه بر مصارف خانگی و تجاری برق، ورود تکنولوژی پیشرفته به عرصه­های صنعتی جهان، روند پرشتاب و روزافزون مصرف برق را در دهه­های اخیر به­همراه داشته­است. در این میان کشور ایران نیز از این قاعده مستثنی نبوده و همانند سایر کشورهای جهان، پیشرفت شایان توجهی را تجربه کرده­است(توانیر، ۱۳۹۱ب). احداث نیروگاه­های گازی و چرخه­ی ترکیبی با توجه به پیشرفت فناوری، افزایش تولیدات داخلی و افزایش راندمان و کارایی آن­ها، تکمیل طرح­های نیروگاهی برق­آبی، افزایش ضریب ذخیره سیستم تولید و پایایی به منظور به­ حداقل ­رساندن خاموشی­ها و فرهنگ­سازی برای مدیریت مصرف انرژی الکتریکی از اقدامات مهم صورت­ گرفته در سال­های اخیر بوده ­اند. حرکت به سمت توسعه­ی فضای رقابتی در بخش تولید برق از طریق صدور مجوز احداث نیروگاه برای بخش غیر­دولتی با روش­های بی.اُ.اُ و بی.اُ.تی از سیاست­ها و استراتژی­های صنعت برق بوده است(توانیر، ۱۳۸۶). تاکنون موافقت احداث ۵۷ نیروگاه به ظرفیت ۴۰۰۹۴ مگاوات به روش بی.اُ.اُ برای بخش غیر دولتی صادر شده­است و قرارداد تبدیل انرژی ۱۵ نیروگاه به ظرفیت حدود ۹۸۵۴ مگاوات مبادله گردیده­است(توانیر، ۱۳۹۱الف).

براساس پیش ­بینی­های به­عمل­آمده، میزان مصرف تا سال۱۳۹۲بالغ بر۶۰ هزارمگاوات خواهد­بود که دست­یابی به این میزان تولید جز با مشرکت بخش خصوصی میسر نخواهدشد(توانیر، ۱۳۸۶). لازم به ذکر است که صنعت برق به دلیل اختلاف زیاد قیمت فروش برق با هزینه تمام­شده آن، همچنان به کمک­های خارج از صنعت برق نیازمند است. هرچند پرداخت کمک­هایی از سوی دولت مشکل مالی این صنعت را تا حدودی کاهش داده اما اعتقاد بر این است که در آینده تعرفه­های فروش برق تعدیل­گردد. همچنین صنعت برق برنامه ­های اجرایی را جهت توسعه­ی این صنعت و براساس نیاز مشترکین درنظرگرفته­است که پیش ­بینی سرمایه­گذاری لازم برای حصول به این اهداف، به­طورمتوسط سالانه حدود ۸۵ هزار میلیارد ریال است که با توجه به تعرفه­های فعلی، درآمدهای داخلی صنعت برق به ­هیچ ­وجه جوابگو نخواهد­بود(توانیر، ۱۳۹۱ب).

بررسی شاخص­های کیفی صنعت برق
فرض بر این است که شرکت مادر تخصصی توانیر و شرکت­های برق منطقه­ای که مسئولیت تأمین برق مطمئن جهت مصرف مشترکان را بر­عهده­دارند، به صورت بنگاه­های اقتصادی اداره­شوند، اما به دلیل ماهیت زیربنایی و نقش تعیین­کننده­ برق در رشد، توسعه اقتصادی و رفاه اجتماعی تاکنون چنین امری محقق­نگردیده­است(توانیر، ۱۳۹۱ث).

از یک سو با توجه به ساختار دولتی شرکت­های برق، سودآوری نمی­تواند هدف اولیه­ی این بنگاه­های اقتصادی باشد و از سوی دیگر ادامه فعالیت آن­ها منوط به کسب درآمد و منابع مالی کافی برای پوشش هزینه­ های آن­ها است. از دیدگاه اقتصادی منابع مالی لازم برای پوشش این هزینه­ها باید توسط مشترکان برق و متناسب با هزینه­هایی که هر مشترک بر سیستم تحمیل­می­نماید، تأمین­گردد. به بیان دیگر تا زمانی که قیمت برق همانند سایر کالاها از طریق ساختار و عملکرد بازار و بر اساس عرضه و تقاضا مشخص و تعیین نشود، تعرفه­ها باید به صورتی تدوین­گردند که حداقل هزینه­ های واقعی جاری و سرمایه­ای صنعت برق را پوشش­دهند. اما به دلایل خاص سیاسی و اجتماعی و نگاه تکلیفی و غیراقتصادی به صنعت برق به عنوان یک بخش عرضه­کننده کالای دولتی، این عمل میسر­نگردید و همواره تعرفه­ها پایین­تر از نقطه­ی سربه­سری درآمد و هزینه، تعیین و اعمال شده­است. بدیهی است این امر با توجه به عدم تخصیص بودجه و اعتبار دولتی کافی، این صنعت را با کمبود منابع مالی روبرو نموده­است و تعرفه­های تعیین­شده نه­تنها هزینه­ های سرمایه­گذاری جایگزینی و توسعه­ای را پوشش­نمی­دهند، بلکه هزینه­ های جاری نیز تحت تأثیر این شرایط با محدودیت­های جدی مواجه­گردیده­است(همان منبع).

۲-۲-۲-۱-۲-۵-۳٫اصلاحات صنعت برق در ایران
صنعت برق کشور از اویل دهه ۷۰ به تغییر ساختار سازمانی و ایجاد شرکت­های مستقل و غیر­دولتی توزیع نیروی برق و مدیریت تولید برق، همچنین شرکت­هایی در بخش­های اجرائی و پیمانکاری، ساخت و تجهیزات و غیره اقدام­نموده­است. به­ علاوه در راستای نائل­آمدن به اهداف قانون اجرای سیاست­های کلی اصل۴۴ قانون اساسی و ایجاد بستر لازم برای شکل­دهی به سازوکار بازار رقابتی سالم، شرکت مدیریت تولید، ‌انتقال و توزیع برق ایران(توانیر) درطی دو سال گذشته براساس برنامه‌ریزی‌های انجام­شده و در زمینه‌های مختلف فعالیت‌های اجرائی خود را جلو برده­است(توانیر، ۱۳۹۱پ).

صنعت برق ایران چهار دوره تکاملی را تجربه نموده­است : مقررات­گذاری، مقررات­زدایی، تجدید ساختار و خصوصی­سازی که هریک اثرات خاصی بر صنعت برق داشته اند. مقررات­گذاری نقش مدیریت و مالکیت دولت را افزایش می­دهد؛ مقررات­زدایی قوانینی که به تداوم حضور دولت منجر می­شود را تغییر داده و چارچوبی قانونی برای حضور بخش خصوصی ایجاد می­نماید؛ تجدید ساختار انحصار عمودی را تفکیک و آن را به سه بخش تولید، توزیع و انتقال تقسیم می­ کند و خصوصی­سازی، فرایند انتقال مالکیت به بخش خصوصی را در­ پی دارد(صادقی­شاهدانی و توکل­نیا، ۱۳۹۰ : ۶۹). تمرکز اصلی این پژوهش، بر اصلاحات ساختاری صنعت برق کشور و به ویژه تجدید ساختار آن می باشد.

۲-۲-۲-۱-۲-۵-۳-۱٫اصلاحات ساختاری در صنعت برق ایران
وزارت نیرو یک سازمان چند­وجهی است که وظایف مدیریت چند صنعت بزرگ کشور از جمله صنعت برق، صنعت آب، صنعت فاضلاب و صنعت انرژی­های تجدیدپذیر را عهده­دار می­باشد. ساختار صنعت برق به تناسب وظایف، از اهمیت ویژه­ای برخوردار­بوده و پیچیدگی­های خاص خود را دارد. در بخش صنعت برق وزارت نیرو، همانند دیگر صنایع تحت مدیریت این وزارتخانه، تمامی بخش­های زیرمجموعه که وظیفه­شان ارائه خدمات در استان­ها به عنوان نماینده وزارت نیرو می­باشد، به­صورت شرکتی اداره­می­شوند نه اداره کل یا سازمان و همین موضوع از مواردی است که ساختار سازمانی آن را نسبت به سایر وزارتخانه­ها متفاوت ساخته و توجه به عدم تمرکز و تفویض­اختیار به شرکت­ها برای انجام عملیات لازم را تبدیل به یکی از ویژگی­های شاخص ساختاری آن نموده­است(توانیر، ۱۳۹۱ب).

اصلاحات ساختاری که تاکنون در صنعت برق ایران انجام­گرفته­است شامل دو فاز به شرح زیر است :

فاز اول : تشکیل شرکت تولید، انتقال و توزیع نیروی برق ایران(توانیر) و استقلال صنعت برق

در تجدید ساختار صنعت برق به منظور ساماندهی فعالیت­های تحت تصدی دولت در زمینه بهره ­برداری و توسعه این صنعت در چارچوب سیاست­های وزارت نیرو، راهبری شرکت­های زیرمجموعه، افزایش بهره­وری و کارایی و استفاده بهینه از امکانات صنعت برق کشور و در صورت لزوم انجام برخی از امور اجرایی و نیز کارگزاری وزارت نیرو در زمینه نظارت و برنامه ­ریزی، شرکت مادر تخصصی تولید، انتقال و توزیع نیرو(توانیر) شکل گرفت(توانیر، ۱۳۹۱ب).

شکل ۲-۱۰ . فرایند استقلال صنعت برق در وزارت نیرو(برگرفته از منظور و عسکری­آزاد، ۱۳۸۷)

فاز دوم : تشکیل شرکت‌ها و سازمان‌های تابعه­توانیر

فاز دوم از اصلاحات ساختاری صنعت برق، شامل تشکیل شرکت‌ها و سازمان‌هایی است که تحت مدیریت و مالکیت شرکت توانیر می باشند. عناوین این مؤسسات در جدول۲-۱درج شده است(در بخش­های بعدی راجع به اقداماتی که توسط برخی از این ارگان­ها صورت می­گیرد صحبت خواهدشد).

جدول۲-۱ . شرکت­ها و سازمان­های تابعه توانیر(منبع : توانیر، ۱۳۹۱ب)

ردیف
نام ارگان تابعه توانیر
۱
شرکت مدیریت شبکه برق ایران
۲
شرکت­های برق منطقه­ای
۳
شرکت­های مدیریت تولید
۴
شرکت­های تعمیراتی تأسیساتی تولید برق
۵
شرکت­های توزیع نیروی برق
۶
سازمان توسعه برق ایران
۷
شرکت مدیریت پروژه­های نیروگاهی ایران(مپنا)
۸
شرکت تعمیرات نیروگاهی ایران
۹
سازمان بهره­وری انرژی ایران(سابا)
۱۰
سازمان انرژی­های نو ایران(سانا)
 

۲-۲-۲-۱-۲-۵-۳-۱-۱٫روند تجدید ساختار در صنعت برق ایران
هر سازمان به عنوان یک موجود زنده نیازمند تحول و دگرگونی برای سازگاری بیشتر با محیط خود می­باشد. معاونت برق و انرژی وزارت نیرو و شرکت مادر تخصصی توانیر به عنوان مسئولان صنعت برق کشور نیز از این قاعده مستثنی نیستند و با پیروی از روند جهانی به تجدید ساختار صنایع برق اقدام­نموده ­اند و برای ایجاد فضای سالم رقابتی، خصوصی­سازی و برون­سپاری وظایف را سرلوحه­ی عمل خود قرار­داده­اند(توانیر، ۱۳۹۱ب). در ادامه ضمن اشاره­ای مختصر به تلاش­های این صنعت مادر جهت رقابتی­شدن، سیر تجدید ساختار صنعت برق ایران را از نظر می­گذرانیم.

ایجاد فضای سالم رقابتی و خصوصی­سازی
در یک فضای رقابتی دو عامل عمده مدنظر مدیران شرکت­های تولیدکننده انرژی الکتریکی قرار دارد: یکی کاهش تلفات و ضایعات در جهت کاهش هزینه­ های تولید و به ناچار قیمت تمام­شده محصول، دیگری افزایش بهره­وری سیستم تحت مدیریت و سعی در تأمین برق به صورتی مستمر و با کیفیت مناسب. در این صورت، مصرف ­کننده، دارای حق انتخاب و خروج از فضای انحصاری بوده و در مجموع، جامعه نیز رفتاری مناسب برای مصرف برق پیدا­خواهدکرد که الگوی نهایی مصرف را به سمت بهینه­شدن مصرف برق سوق خواهد­داد(توانیر، ۱۳۹۱ب).

باتوجه به مطالب فوق اهداف ایجاد رقابت و خصوصی­سازی صنعت برق ایران به شرح زیر می­باشد:

کاهش تصدی دولت در اموری که فاقد انحصار طبیعی هستند؛
شفاف­شدن و تفکیک هزینه­ های تولید، انتقال و توزیع؛
ایجاد فضای سالم برای رقابت بین تولیدکنندگان و توزیع­کنندگان انرژی­الکتریکی و بهبود کیفیت­خدمات؛
دادن حق انتخاب به مشتری نهایی در گزینش بهترین عرضه­کننده از میان عرضه­کنندگان انرژی؛
ایجاد امکانات لازم برای انجام معامله مستقیم بین فروشندگان و خریداران برق و بهره ­برداری از شبکه ­های انتقال و فوق­توزیع به عنوان شبکه ­های ترانزیت؛
ایجاد انگیزه­های لازم برای جلب همکاری بخش خصوصی و مشارکت آن­ها با سرمایه ­گذاران داخل و خارج از کشور در بخش تولید انرژی­الکتریکی(همان منبع).
شکل۲-۱۱روند خصوصی سازی صنعت برق کشور را در حال حاضر نشان می دهد.

شکل۲-۱۱ . روند خصوصی­سازی صنعت­برق­کشور(منبع : شورای­خصوصی­سازی وزارت نیرو، ۱۳۹۱)

عملکرد و ابعاد برون­سپاری
صنعت برق کشور یکی از پیشگامان در ایجاد زیرساخت­های لازم برای انجام اصل ۴۴ قانون اساسی درمورد واگذاری فعالیت­های این صنعت بوده ­است و حتی­الامکان به کوچک­کردن واحدها و چابک­سازی آن­ها در حوزه مأموریت­های اصلی خود پرداخته­است(توانیر، ۱۳۹۱ب).

فعالیت­هایی که مشمول برون­سپاری گردیده­اند، عبارتند از : فعالیت­های خدماتی، مشاوره­ای، پیمانکاری، ساخت تجهیزات، طراحی و نصب، تعمیرات، نگهداری و بهره ­برداری. از جمله اهدافی که در برون­سپاری دنبال­شده­است عبارتند از: ایجاد رقابت، ارتقای توان محلی و داخلی، ارائه ظرفیت­های­اضافی به صنایع داخلی کشور و صادرات خارج از کشور که منجر به خودکفایی و ساخت داخل در اکثر موارد فوق گردیده­است(همان منبع).

در راستای تجدید­ساختار در صنعت­برق­کشور نیز اقدامات­مشروحه زیر انجام­شده­است :
تشکیل شرکت­های برق منطقه­ای
شرکت­های برق منطقه­ای در حالی که زیرمجموعه شرکت مادر تخصصی توانیر هستند، در محدوده جغرافیایی تحت مدیریت خود نقش کارفرمایی دارند و وظیفه مدیریت و هماهنگی واحدهای زیرمجموعه و تأمین تولید، انتقال و فروش برق(در سطح واحد) را برعهده­دارند که به صورت شرکت­های سهامی اداره می­شوند و ۱۰۰ درصد سهام آنها به صورت دولتی و در اختیار شرکت توانیر می­باشد. مالکیت تأسیسات تولید و انتقال در منطقه نیز به شرکت­های برق منطقه­ای تعلق­دارد. طبق اساسنامه جدید شرکت­های برق منطقه­ای، نمایندگی سهام در مجامع عمومی شرکت برعهده اعضای هیئت مدیره شرکت مادر تخصصی توانیر و ریاست آن بر عهده معاونت امور برق و انرژی می­باشد(توانیر، ۱۳۹۱ب).

تشکیل شرکت های مدیریت تولید
شرکت­های مدیریت تولید که به صورت شرکت­های غیردولتی تأسیس شده ­اند عهده­دار بهره ­برداری از یک یا چند نیروگاه می­باشند. در­حال­حاضر این شرکت­ها طی قراردادی که با شرکت­های برق منطقه­ای دارند به صورت پیمانکار، خدمات بهره ­برداری از تأسیسات تولید برق را ارائه­می­نمایند(توانیر، ۱۳۹۱ب).

تشکیل بازار برق ایران
پیشنهاد تشکیل بازار برق در ایران به تغییراتی برمی­گردد که در سال ۱۳۸۲در ساختار برق کشور(تشکیل شرکت­های مادرتخصصی، پیش ­بینی تشکیل شرکت مدیریت بازار(مدیر شبکه)، تغییر نظام مبادلات و بودجه­ای شرکت­ها، حذف یارانه بین­بنگاهی و…)پیش ­بینی شده­بود. در همین راستا دستورالعملی برای خرید و فروش رقابتی برق در بازار توسط شرکت مدیریت بازار(توانیر) تهیه­شد که مقدمه­ای برای تشکیل بازار برق در ایران بود(حیدری، ۱۳۸۲ : ۲۶۵). بنابراین بازار برق ایران در اول آبان­ماه ۱۳۸۲با حضور۲۳ فروشنده(۱۴شرکت برق منطقه­ای، ۷ شرکت آب منطقه­ای و شرکت آب و نیرو و سازمان آب و برق خوزستان) و ۱۶خریدار عمده (شرکت­های برق منطقه­ای)، آغاز به کار نمود. این بازار در راستای سیاست کوچک­سازی دولت و واگذاری نیروگاه­ها به بخش خصوصی و استقلال مالی نیروگاه­ها شکل گرفت(عبداللهی و همکاران، ۱۳۸۴: ۸).