دولت‌ها تا مدت‌ها از پذیرش مسئولیت و پاسخگویی از مقابل مردم خودداری می‌نمودند اما اندک اندک آثار و نشانه‌های مسئولیت‌پذیری دولت در قوانین و مقررات نمایان گردید. بررسی قوانین و مقررات موضوعه و نظام جبران بیانگر وجود مصادیق خاصی از پذیرش مسئولیت مدنی دولت می‌باشد.
در اصل ۱۷۱ ق.ا آمده «هرگاه در اثر تقصیر یا اشتباه قاضی در موضوع یا در حکم یا در تطبیق حکم بر مورد خاص ضرر مادی یا معنوی متوجه کسی گردد در صورت تقصیر، مقصر طبق موازین اسلامی ضامن است در غیر این صورت خسارت بوسیله دولت جبران می‌شود». منظور از اعمال قضایی اعمالی است که به اوجه به نص اصل۱۵۶ قانون اساسی در مقام رسیدگی و صدور حکم در مورد تظلمات، شکایات، حل و فصل دعوی و رفع خصومت‌ها و اخذ تصمیم و اقدام لازم در آن قسمت از امورحسبیه که قانون تعیین می‌کند، می‌باشد .
پس منظور اعمالی است که توسط قضات دادگاهها انجام می کیرد.

پذیرش اصل مسئولیت مدنی دولت به سبب اعمال قضایی فکری عدالت‌خواهانه است. در خصوص مسئولیت دولت و وقوع تقصیر در حوزه قضایی باید گفت: در حوزه قضایی انتساب مسئولیت مدنی به دولت نسبت به خسارات ناشی از اعمال قضایی قوه قضاییه تا قبل از انقلاب و تصویب قانون اساسی که دلالت بر وقوع این مسئولیت نماید وجود نداشت و این خود قاضی متخلف بود که بایستی پس از اثبات تخلف قضاییش در دادگاه عالی قضات، جبران خسارت می‌نمود.

صراحتی که اصل یاد شده دارد دو نکته اصلی را در بر دارد:

پذیرش اینکه قاضی فقط در صورت احراز تقصیر، مسئول است، که تشخیص این امر با دادگاه عالی انتظامی قضات است نه با دیوان عدالت اداری (مسئولیت مبتنی بر تقصیر).

دوم آنکه پذیرش اصل مسئولیت بدون تقصیر دولت در اعمال قضایی که طبق قسمت اخیر اصل مربوط، در صورت عدم اشتباه قاضی، خسارت توسط دولت جبران می‌شود. برخی قسمت اخیر اصل ۱۷۱ را یکی از ملاک‌های اساسی در پذیرش مسئولیت بدون تقصیر دولت می‌دانند.

در این فرض دولت بدون اینکه مرتکب تقصیری شده باشد مسئول جبران خسارت خواهد بود.

نکته مهم دیگری که با توجه به اصل یاد شده میتوان به آن اشاره کرد این است که :عمل قضایی از مظاهر بارز اعمال حاکمیتی دولت است.پس همیشه نمیتوان دولت را در اعمال حاکمیتی خود بدون مسئولیت فرض کرد.

همچنین ماده ۵۸ از قانون مجازات اسلامی نیز در مقام تفسیر و بیان جزئیات اصل حاضر بر آمده است که البته به نظر میرسد تفسیر و بیانی ناقص دارد و مواردی مانند طریقه جبرانخسارت معنوی و اینکه هرگاه ضرر معنوی ناشی از تقصیر و اشتباه قاضی نباشد آیا باید جبران شود یا نه حکمی ندارد و توضیحی نداده است.

مشابه چنین حکم در ق.م.ا. به چشم می‌خورد زیرا ماده ۵۸ ق.م.ا. مقرر داشته «هرگاه در اثر تقصیر یا اشتباه قاضی در موضوع یا در تطبیق حکم بر مورد خاص، ضرر مادی یا معنوی متوجه کسی گردد، در مورد ضرر مادی در صورت تقصیر مقصر طبق موازین اسلامی ضامن است و در غیر اینصورت

خسارات بوسیله دولت جبران می‌شود و در مورد ضرر معنوی چنانچه تقصیر یا اشتباه قاضی موجب هتک حیثیت از کسی گردد باید نسبت به ادعای حیثیت او اقدام شود».
طبق ماده ۱۱ ق.م.م مصوب ۱۳۳۹ «کارمندان دولت و شهرداری و مؤسسات وابسته به آنها که به مناسب انجام وظیفه عمداً یا در نتیجه‌ی بی‌احتیاطی خسارتی به اشخاص وارد نمایند شخصاً مسئول جبران خسارت وارده می‌باشند ولی هرگاه خسارات وارده مستند به عمل آنان نبوده و مربوط به نقص وسایل ادارات و مؤسسات مزبور باشد در این صورت جبران خسارات به عهده اداره مربوطه است».
ماده ۱۲ قانون بکارگیری سلاح توسط نیروهای مسلح را در موارد ضرور مصوب ۱۳۷۳ «مأمورینی که با رعایت مقررات این قانون مبادرت به کارگیری سلاح نمایند از این جهت هیچ‌گونه مسئولیت مدنی و جزایی ندارند و طبق ماده ۱۳ «در صورتیکه مأموریت با رعایت مقررات این قانون سلاح بکار گیرند و در نتیجه طبق آراء محاکم صالحه شخص یا اشخاص بی‌گناهی مقتول و یا مجروح شده یا خسارت مالی به آنان وارد گردیده باشد، پرداخت دیه و جبران خسارت به عهده سازمان مربوط خواهد بود و دولت مکلف است همه ساله بودجه‌ای را به این منظور اختصاص دهد.
 

مبحث چهارم: مسئولیت مدنی دولت در فقه

۱- قاعده اتلاف و مسئولیت مدنی دولت

از آنچه در خصوص مستندات و قلمرو قاعده اتلاف بیان شد،‌ چنین استفاده می‌شود که اگر شخصی به خاطر فعل زیان‌بار خود موجب تلف مال دیگری اعم از عین و منفعت شود، ضامن جبران خسارت بوده که این همان مسئولیت مدنی عامل ورود خسارت بر دیگری می‌باشد.

البته از این قاعده در اتلاف اموال و ابدان استفاده کرده‌اند. اکنون که قلمرو مسئولیت مدنی و کیفری از هم جدا شده است، ‌تنها زمینه اجرای آن در امور مالی می‌تواند مفید واقع شود. بنابراین براساس قاعده اتلاف، هرگونه تلقی نسبت به اموال یا منافع دیگران،‌ موجب ضمان است و زیان‌زننده از بابت آن دارای مسئولیت مدنی می‌باشد. به بیان دیگر،‌ قاعده اتلاف عمومیت دارد و شامل هرگونه زیانی می‌شود که در اثر تعمد یا بی‌احتیاطی و بی‌توجهی نسبت به اعیان یا منافع وارد می‌شود و در تمام این حالات، عامل زیان، مسئولیت دارد و ملزم به جبران خسارت می‌باشد. لذا می‌توان قاعده اتلاف را به عنوان مبنای مسئولیت مدنی مطرح کرد و اینکه این قاعده، ‌می‌تواند مبنای مسئولیت مدنی دولت باشد یا نه؛ بایستی گفت که چون دولت فاقد شخصیت حقیقی است پس فرض اتلاف (بالمباشره) برای دولت فقط از جهت متصدیان امور دولتی (کارمندان و کارگزاران) قابل تصور بنابراین متصدیان امور دولت،‌چنانچه به سبب مسئولیتی که دارند موجب اتلاف مال سایر اشخاص شوند باعث ایجاد مسئولیت مدنی برای دولت می شوند و این دولت است که پس از پرداخت خسارت وارده، طبق روابط و ضوابط درون‌سازمانی، به کارمند رجوع می‌کند. پس طرف دعوی شخص زیان‌دیده از همان ابتدای امر دولت می‌باشد: چرا که اگر قائل باشیم که زیان‌دیده برای جبران ضرر به شخص کارمند رجوع کند در اینجا زیان‌دیده با دو مشکل اساسی روبروست:

ضررزننده به عنوان شخص حقیقی عموماً توانایی جبران خسارت را ندارد.
زیان‌دیده بایستی در دستگاه پیچیده اداری و قضایی علت خسارت را ثابت کند و چون در مقام مدّعی است بر عهده اوست که تقصیر کارمند یا نقص وسایل اداری را اثبات کند. در صورتی که با این کار علاوه بر ضرر وارده، تکلیف زائدی بر عهده او گذاشته می‌شود و زیان‌زننده (چه کارمند و چه دولت) فارغ از مشکلاتی که عملکردش ایجاد کرده در روند این دعوا هیچ دغدغه‌ای ندارد و فقط منتظر نتیجه اقدامات زیان‌دیده می‌ماند. لذا با توجه به مطالب فوق و اینکه شارع مقدس و سیره عقلا تأکید بر جبران خسارت می کند. اینجاست که مسئولیت دولت متولد گردیده و دولت مسئول جبران خسارت می‌شود.
بنابراین، اثبات علت خسارت و تلف (فعل کارمند یا نقص وسایل اداری) از طرف شخص زیان‌دیده غیرضروری و در پیچ و خم مسائل اداری مشکل می‌باشد؛ چون چه بسا کارمند مدعی نقص وسایل اداری در بروز خسارت باشد که به عنوان سبب قوی موجب اتلاف مال غیر شده است؛ پس دولت با پرداخت خسارت و رسیدگی به ادعای کارمند، در صورت احراز تقصیر او به وی مراجعه کرده و طبق ضوابط داخلی با کارمند برخورد می‌کند.

چنانکه قانونگذار در ماده ۱۲ قانون مسئولیت مدنی، ‌اصل را بر مسئولیت شخصیت حقوقی حقوق خصوصی یا کارفرمایان مشمول قانون کار قرار داده و مسئول جبران تمام خسارت‌های وارده از طرف کارگران و کارکنان را کارفرما فرض کرده و به کارفرما اجازه داده بعد از احراز تقصیر کارکنان یا کارگران به ایشان مراجعه کند؛ حال سئوال این است که شخصیت حقوقی حقق عمومی (دولت) چه خصوصیت دارد که مشمول این قانون نشده و قانونگذار در ماده ۱۱ قائل به تفکیک مسئولیت بین دولت و کارکنان دولت شده است. در حالی که اگر بر فرض نتوان مستقیماً برای دولت مسئولیت قائل شد مطمئناً دولت از بابت آنکه عامل اصلی ضمان است، با گماردن مأموران خطاکار بر مسند قدرت، موجبات ضمان را فراهم می‌آورد.

در اینجا لازم است برای روشن شدن بیشتر مطلب به قوانین برخی کشورها اشاره شود.

در آلمان هرگاه خسارتی در نتیجه عمل مأموران دولت بر اشخاص وارد شود دولت مسئول و ضمان است. اصل ۲۴ قانون اساسی آلمان تصریح می‌کند: «هرگاه مأمور دولت در اجرای خدمات خود برخلاف وظایف و تکالیف قانونی رفتار نماید، مسئولیت خسارت نشای از آن برعهده دولت یا شخص حقوقی و قانونی مرجعی که فرد در آن انجام وظیفه می‌کند، خواهد بود».

در ایتالیا طبق ماده ۲۸ قانون اساسی، مقرر شده است که هرگاه مستخدم دولت به مناسبت انجام وظایف و مشاغل اداری خود به موجب قوانین مجازات و یا قانون مدنی و یا قوانین اداری در برابر مردم مسئول شناخته شد مسئولیت مدنی اعمال او شامل دولت نیز می‌شود.

طبقه قانون ۱۹۵۸ سوئیس،‌ دولت مستقیماً مسئول خساراتی شناخته شده است که از ناحیه مأمورین کنفدراسیون من‌غیرحق بر اقرار مردم وارد می‌شود شخص زیان‌دیده حق دارد برای جبران خسارت وارده بر خود،‌ علیه دولت اقامه دعوی کند نه بر علیه مأمور. ولی دولت هم حق دارد در صورتی که مأمور خود را نسبت به آن عمل خطاکار بداند او را به عنوان شخص ثالث جلب نماید. همین طریق در ماده ۹۹ قانون اساسی ۱۳ ژانویه ۱۹۵۲ یوگوسلاوی سابق نیز تصریح شده بود: «دولت مسئول و جوابگوی خساراتی است که از عمال مخالفِ حق مأمورین و مستخدمین آن، بر افراد مردم وارد می‌شود. دولت نیز حق دارد علیه مستخدمینی که به علت عمل خلاف قانون موجب خسارت شده‌اند اقامه دعوی نماید».

همچنین نمونه آشکار این نوع مسئولیت را در دولت پیامبر اسلام (ص) در جریان تحمیل مسئولیت آن حضرت در برابر خلافکاری خالد بن ولید که جمعی را به شیهه ارتداد به قتل رسانده و عده‌ای از اسرای جنگی را کشته و اموال جمعی را گرفته بود به وضوح مشاهده می‌کنیم که پیامبر عظیم‌الشأن اسلام ضمن ابراز برائت از عملکرد خالد بن ولید که خود نوعی عذرخواهی محسوب می‌شود (اللهم انی ابرء الیک مما صنع خالد بن ولید) علی بن ابیطالب (ع) را برای پرداخت خسارت اعزام نمود و در این مأموریت توصیه نمود که:‌به سوی این مردم ستمدیده بشتاب و رسوب جاهلیت را زیر پا بگذار و دیه کسانی که به ناحق به دست خالد بن ولید کشته‌اند را بپرداز و خسارت اموال به غارت‌رفته آنان را بپرداز.

۲ – قاعده تسبیب و مسئولیت مدنی دولت

از مفهوم‌شناسی قاعده تسبیب می‌توان فهمید که این قاعده، به عنوان یکی از موجبات ضمان بوده و چنانچه شخصی سبب ورود ضرر و زیان به دیگری باشد. طوری که بتوان از نظر عرف ورود ضرر را به مسبب، اسناد داد واردکننده ضرر، ملزم به جبران آن می‌باشد.

اما نکته قابل توجه در مسئولیت مدنی دولت به موجب سببیّت این است که: هم مفهوم ایجابی و هم مفهوم سلبی آن می‌بایست در نظر گرفته شود چرا که مسئولیت مدنی دولت در مفهوم سلبی آن از چنان گسترده‌گی برخوردار است که تمام ضرر و زیان‌های ناشی از عدم انجام وظائف و تعهدات قانونی و شرعی را دربر می‌گیرد.

در خصوص این که مسبب ورود خسارت دولت باشد، متصدی امور دولتی چهار صورت قابل تصور است:

الف) کارمند و متصدی امورات دولتی منفرداً سبب ورود ضرر و زیان به اشخاص گردد در این صورت، همانطور که در قاعده اتلاف بیان شد، در مرحله اول دولت مسئول جبران خسارت وارده است و این دولت است که در روابط فی‌مابین خود با شخص کارمند، طبق ضوابط اداری و سازمانی برای جبران خسارت وارده به خود، به کارمند رجوع می‌کند.

ب) اگر دولت منفرداً سبب ایجاد خسارت بر اشخاص گردد؛ در چنین حالتی واضح است که دولت چه سلباً‌و چه ایجاباً‌ موجب ورود ضرر و زیان بر اشخاص گردیده و ملزم به جبران آن می‌باشد. مثلاً تدوین و تصویب غیرکارشناسی و بر خلاف مصلاح عمومی آئین‌نامه‌ها و مقررات دولت منجر به ورود ضرر به افراد جامعه گردد (ایجابی) یا اینکه دولت در تأمین رفاه و آسایش و امنیت اعم از اقتصادی،‌ اجتماعی و … قصور کرده (سلبی) و سبب ورود خسارت به افراد جامعه شود.

ج) کارمند و دولت عرضاً سبب بروز ضرر و زیان گردند (تعدد اسباب): در چنین وضعیتی طبق مبنای اکثر فقها و خصوصاً حضرت امام (ره) هر دو ضامن هستند، ولی طرف دعوی فردِ زیان‌دیده مثل موارد قبلی و ادله بیان شده، شخص دولت است و دولت ملزم به جبران ضرر وارده می‌باشد و با شخص کارمند به نسبت سببیت در ورود ضرر، طبق ضوابط اداری برخورد و ضرر وارده بر دولت جبران می‌شود.

د) کارمند و دولت طولاً سبب ورود خسارت باشند (تعدد اسباب): در این صورت طبق مبنای حضرت امام و اکثر فقها، سبب مقدم در تأثیر، ضامن می‌باشد. اما طبق آنچه در قاعده اتلاف بیان شد، چه دولت سبب مقدم در تأثیر باشد چه کارمند، در هر دو حالت دولت ملزم به جبران خسارت است با این توضیح که در حالت اول، دولت حق رجوع ندارد ولی در حالت دوم حق رجوع به کارمند را خواهد داشت.

۳ – قاعده الخراج بالضمان و مسئولیت مدنی دولت

از نظرات مطرح شده، چنین استفاده می‌شود که کارایی قاعده «الخراج بالضمان» در نگاه اکثر فقهای شیعه، محدود به منافع مستوفات و عقود صحیحه می‌باشد: پس هرجا ردّ عین روا باشد، منافع بدست آمده از عین، به خریدار برمی‌گردد و فروشنده را از منافع عین بهره‌ای نخواهد بود؛ چرا که هر خردمندی هرگاه ضمانت ملک دیگری را برعهده گیرد و ضمانت نابودی آن، بر دوش او باز شود، این کار را به هدف بهره‌وری از منافع آن عین انجام می‌دهد پس سود و بهره عین به خاطر پذیرش ارادی این مسئولیت مدنی، از آن خریدار است. به تعبیر دیگر، طبق مبانی ایشان این قاعده اثبات «عدم ضمان» می‌کند: یعنی خریدار به سبب منافع مستوفات که ناشی از یک عقد صحیح بوده که بعداً به دلیل شرعی و قانونی یا به عقد فی‌مابین، رد عین کرده است در قبال فروشنده هیچ مسئولیت و ضمانی ندارد؛ چراکه این منافع در برابر  ضمانی بود که درصورت تلف عین متوجه خریدار می‌شد. امّا از آنچه حضرت امام (ره) در باب این قاعده فرموده‌اند چنین استفاده می‌شود که طبق مبنای ایشان، این قاعده جزو قواعد حکومتی بوده و دولت اسلامی در قبال مالیاتی که به صورت زکات، خمس، جزیه و … می‌گیرد تعهد دارد که حوائج و نیازهای مسلمین را برطرف نموده و نسبت به سر و سامان دادن امورات عامّه اقدام نماید و همچنین حضرت
امام (ره) در این امور برای مردم حق مطالبه از حاکمیت قائل شده‌اند (والشعب مطالبون منه). بنابراین، قاعده «الخراج بالضمان» از طرفی حکومت را ملزم به انجام تعهداتش می‌کند (وأن الوالی موظف بذلک) و از طرف دیگر مردم را مستحق الزام حاکمیت به انجام تعهدات (مطالبه حقوق خود: و الشعب مطالبون منه) می‌داند که این همان ثمره مسئولیت مدنی دولت است. پس طبق مبنای حضرت امام (ره) قاعده «الخراج بالضمان» می‌تواند جزو مبانی اختصاصی مسئولیت مدنی دولت اسلامی باشد. شاید در شمول این قاعده بتوان گفت که طبق اصول ۲۲ و ۲۸ و ۲۹ و ۳۰ و ۳۱ و ۴۳ و ۳۷ قانون اساسی تأمین رفاه، امنیت، بهداشت، شغل، مسکن و … از حقوق ملت می‌باشد که دولت می‌بایست با بهره گرفتن از منابع مالی عمومی، بسترهای مناسب را برای استفاده آحاد ملت از حقوقشان فراهم آورد و در صورتی که دولت با داشتن تمکن مالی نتواند به تعهداتش عمل کند و از این طریق خساراتی بر مردم وارد شود مسئول جبران آن خواهد بود. بنابراین با چنین نگرشی، مسئولیت مدنی دولت در قبال مردم، مفهومی گسترده‌تر می‌یابد؛ چنانکه تمام خسارات و ضرر و زیان‌هایی که به علت عدم برنامه‌ریزی صحیح در اداره امور جامعه، فراهم نیاوردن بسترهای مناسب پیشرفت‌های اقتصادی، رفاهی و امنیتی و خلاصه به خاطر سوءمدیریت، متوجه مردم می‌شود دولت ملزم به جبران آن می‌باشد. با چنین برداشتی از مسئولیت مدنی دولت، به نظر می‌رسد دولت مثلاً در قبال خسارات ناشی از بلایای طبیعی که می‌شد با مدیریت صحیح قبل از حادثه (فراهم ساختن زیرساخت‌ها و امکانات شهری – روستایی آموزش مقابله با حوادث، اطلاع‌رسانی به موقع و …) و بعد از حادثه (مدیریت بحران) میزان خسارات را تقلیل داد؛ مسئولیت مدنی دارد؛ چراکه دولت طبق قانون اساسی ملزم به تأمین رفاه و آسایش، انواع تأمین‌های اجتماعی، مسکن متناسب با نیاز و … برای مردم است و دولت درصورت تمکن مالی و قصور و به تبع آن ورود خسارت به مردم، مسئول جبران خسارات وارده خواهد بود زیرا از طرفی عمده خسارات به خاطر سوءمدیریت دولت بر مردم تحمیل شده است و از طرف دیگر مردم قدرت تحمل چنین خسارات سنگینی را ندارند؛ و جبران چنین خساراتی از توانایی مردم خارج است و اگر برای جبران خسارات برای دولت مسئولیتی قائل نشویم وضعیت معیشتی مردم متزلزل شده و به دلیل تبعاتی که دارد باعث آشفتگی اجتماعی، اقتصادی و … می‌شود. البته امروزه در جوامع پیشرفته، جبران چنین خساراتی، با حمایت مالی و معنوی دولت‌ها از گسترش بیمه‌های حوادث طبیعی و غیرطبیعی، تسهیل یافته است و همچنین در بعد اقتصادی نیز چنانکه به دلیل برنامه‌های اقتصادی دولت با تغییرات آنی و مقطعی آن‌ها، سرمایه‌گزاران دچار ضر و زیان با ورشکستگی بدون تقصیر بشوند، دولت ملزم به جبران است؛ چون طبق بیانات حضرت امام یکی از وظایف دولت ایجاد آرامش و اطمینان برای مردم در امور اقتصادی و کسب و کارشان می‌باشد. البته در آخر ذکر این نکته لازم می‌باشد که طبق دیدگاه حضرت امام (ره) قاعده لاضرر، حکم حکومتی است که از طرف پیامبر اکرم (ص) براساس ریاست و ولایت عام برای ایشان صادر شده است و حاکم بر قاعده سلطنت است، یعنی چنانچه مالکیت افراد و تصرفاتشان در مایملک خود موجب ضرر و زیان به افراد خاص یا عامه جامعه باشد دولت اسلامی می‌تواند تصرفات آن‌ها را محدود به حدودی کند که باعث اصرار به غیر نگردد بنابراین به نظر حضرت امام (ره) این قاعده یکی از شئون و اختیارات حکومت اسلامی است که جهت ایجاد نظام در جامعه در مورد مالکیت اشخاص قابل اجراست. پس به نظر می‌رسد طبق این مبنا، قاعده لاضرر می‌تواند در بعضی موارد به عنوان رافع مسئولیت مدنی حکومت اسلامی مطرح شود؛ یعنی اگر حاکم اسلامی بنا به مصلحت، مالکیت افراد را به دلیل ضرری بودن، تجدید کرد و از این طریق ضرری متوجه آن‌ها شد طبق این قاعده دولت اسلامی در خصوص جبران ضرر وارده مسئولیتی ندارد. حضرت امام (ره) در این خصوص می‌فرمایند: «ما اگر فرض بکنیم که یک کسی اموالی هم دارد که مشروع است، لکن اموال طوری است که حاکم، ولی فقیه، ولی ‌امر،تشخیص داد که این به این قدر که هست نباید این قدر باشد؛ برای مصالح مسلمین او می‌تواند قبض کند و تصاحب کند و یکی از چیزهایی که مترتب بر ولایت فقیه است و مع‌الوصف این روشنفکرهای ما نمی‌فهمند که ولایت فقیه یعنی چه. یکی‌اش هم تجدید این امور است.