-بخش اول پیامدهای حقوق رژیم تحریم

گفتار اول:پیامدهای حقوقی رژیم تحریم شورای امنیت

مقدمه:

به عنوان مقدمه در این بخش ضروری است اشاره ای به شخصیت  جایگاه حقوقی سازمان ملل در حقوق بین الملل کرده و ان را مورد توجه قرار دهیم. به طور کلی در بررسی شخصیت حقوقی سازمان های بین المللی در حقوق بین الملل باید دو جنبه نظری و عملی را مورد توجه و ملاحظه قرار داد، چه اینکه از حیث نظری دیگر این واقعیت مسلم و قطعی وجود دارد که دیگر تنها دولت ها دارای شخصیت حقوقی نیستند. در نظام بین المللی و از حیث عملی نیز در عرصه روابط بین المللی، دولت ها با اشخاص و گاهی اوقات با رقیبانی مواجه هستند که شخصیت و اراده ی مستقل از دولت های موسس خود دارند. به این ترتیب با این واقعیت رو به رو خواهیم بود که سازمان های بین المللی بدون آنکه نیازی به کشورهای عضو خود داشته باشند، می توانند مستقلا در حوزه و قلمرو صلاحیت خویش اقدام کنند. این معنا در قضیه کنت برنادوت[۱] به شایستگی و وضوح مورد تاکید و تدقیق قرار گرفته است.

به علاوه اینکه باید به این مهم توجه داشت که سازمان ملل متحد در حقوق بین المللی از شخصیت «عینی» برخوردار است و بنابراین عملا با اتکا به چنین وضعیتی سازمان ملل متحد، هم فراتر از سازمان های دیگر قرار گرفته است و هم اینکه مطلقا نمی توان آنچه از این سازمان یا ارکان آن در حوزه صلاحیت و اختیاراتش صورت می پذیرد را نادیده گرفت. البته این سخن به معنای عدم امکان انتقاد به عملکرد سازمان ملل متحد یا ارکان آن نیست. در مورد ماهیت حقوقی قطعنامه های سازمان ملل متحد همواره این پرسش و تردید وجود داشته است که آیا این قطعنامه ها جنبه توصیه و غیر الزامی دارند یا اینکه الزام آورند و فاقد وصف توصیه ای.

برخی از حقوقدانان تا حدی برای قطعنامه های صادره از کنگره های بین المللی و به ویژه مجمع عمومی سازمان ملل متحد اعتبار و ارزش ویژه خاصی قائل بودند تا حدی که آنها را در زمره ی منابع حقوق بین الملل به شمار می آورند و مبنای استدلال این گروه نیز بیشتر مبتنی بر تشبیه عملکرد این مجامع یا مجالس قانونگذاری در حقوق داخلی می باشد. نویسندگان بسیاری دیگر نیز با تکیه بر استدلال هایی، هر کدام سعی در ارائه پاسخ به این پرسش داشتند. برخی با اتکا به حقوق بین الملل عرفی مبنای الزام آور بودن قطعنامه ها را «حقوق بین الملل عرفی» می دانند. به رغم این گروه این الزام به حدی است که حتی می تواند مقررات منشور ملل متحد را نیز تغییر دهد. برخی دیگر قطعنامه ها را تحت تاثیر رژیم حقوق بین المللی عرفی «آنی» الزام آور می دانند. مبنای استدلال این گروه نادیده انگاشتن اهمیت و تاثیر عنصر زمان از نهاد «عرف» است به هر حال صرفنظر از مباحثات دامنه دار متعددی که در این خصوص وجود دارد و مجال بحث آن در اینجا فراهم نیست، باید به چند نکته بسیار مهم توجه کرد:

الف- از مهم ترین ویژگی های یک سازمان بین المللی توانایی صدور قطعنامه است.

ب-برای اینکه بتوان به خصیصه الزام آور بودن یا نبودن قطعنامه پی برد باید محتوا و ماهیت آنها

را بررسی کرد. مانند قضیه نامیبیا در ۲۱ ژوئن ۱۹۷۱ که در ان شورای امنیت باید این موضوع را بررسی می کرد که قطعنامه ۳۷۶ این شورا در سال ۱۹۷۰ که ماموریت آفریقای جنوبی را بر جنوب غرب آفریقا پایان یافته اعلام کرد، الزام آور است یا خیر. در نهایت شورای امنیت با بررسی این قطعنامه به این نتیجه رسید که قطعنامه شورای امنیت الزام آور است و باید اجرا شود اما با این تفسیر؛ «… مادام که بر اساس ماده ۲۴ منشور، شورا از سوی تمام کشورهای عضو بیانیه صادر کند، کشورهای مزبور مجبورند عملی مغایر با آن انجام ندهند، این تفسیر غیرقابل دفاع است…» در این راستا دیوان بین المللی دادگستری تصمیمات شورای امنیت را زمانی اجباری می داند که بتوان با بررسی محتوای آنان به این ویژگی دسترسی پیدا کرد. پس می توان گفت شورای امنیت گاهی توصیه و بیانیه صادر می کند که در آن الزامی وجود ندارد. یعنی چنانکه گفته شد کشورها می توانند مغایر نظریه شورای امنیت عملی را انجام دهند. دیگر اینکه گاهی تصمیماتی اتخاذ می کنند که صراحتا به الزام آور و یا غیرالزام آور بودن آنها نمی توان نظر داد بلکه باید مقصود و منظور شورا را بررسی و تحصیل کرد. (پشنگ پور، ۱۳۸۷،ص۱۵)

نتیجتا این نکته حاصل خواهد شد که مواردی وجود دارد که شورا صریحا قطعنامه الزام آور صادر می کند بدون انکه ضرورتی به تفسیر یا بررسی قطعنامه مزبور باشد. اما این تصمیمات کدامند؟ با رجوع به مفاد منشور ملل متحد و متون حقوق بین الملل و رویه ی شورای امنیت به خوبی پاسخ این سوال را می توان به دست آورد اما بیشتر باید به این نکته توجه کرد که از جمله صلاحیت های مربوط به سازمان ملل متحد اصل صلاحیت قانونگذاری خارجی است، صلاحیتی که بر اساس آن سازمان می تواند در واقع ایجاد حقوق کند، یعنی در روابط بین خود و دولت عضو ایجاد حق و تکلیف و در راستای این رابطه خواسته ی خود به دولت عضو تحمیل کند، بارزترین مصداق اعمال این صلاحیت، تصمیمات شورای امنیت ذیل فصل هفتم به استناد مواد ۴۱ و ۴۳ منشور سازمان ملل متحد است. یعنی قطعنامه هایی که شورای امنیت به منظور اعمال صلاحیت مزبور سازمان ملل متحد صادر می کند، به عنوان تظاهر قدرت سازمانی که دارای آثار حقوقی و لازم الاجرا است، بدون هیچ تفسیر و تردیدی باید به اجرا گذاشته شوند و دولت مخاطب هرگز نمی تواند اقدامی مغایر با آن انجام دهد.

 گفتار دوم:بررسی تحریم ها از نگاه حقوق بین الملل

رژیم تحریم سازمان ملل متحد یکی از مهمترین ضمانت های اجرایی تصمیمات شورای امنیت است. و علیرغم همه ی کاستی ها و مشکلات، تحریم های سازمان ملل قبل از توسل به زور، شدیدترین نوع برخورد سیاسی جامعه ی بین المللی با کشور مورد هدف محسوب می شود. تحریم ها، بدون در نظر گرفتن حقانیت، ضرورت و نتایج مستقیم اعمال آنها، یکی از مهمترین زمینه های مناسب برای تبلیغات و ایجاد جو روانی منفی در سطح بین المللی و اعمال فشار غیر مستقیم علیه کشور تحریم شده تلقی می گردد. (ولی زاده، ۱۳۷۶،ص۱۲ )

۱-۱-۴- وظایف شورای امنیت

شورای امنیت به عنوان مهمترین رکن سازمان ملل متحد وظیفه حفظ صلح و امنیت بین المللی را بر عهده دارد و در این راستا از ابزارهای نظامی و غیر نظامی بهره برداری می کند. از جمله ابزارهای شورای امنیت برای مقابله با تهدیدات موجود علیه صلح و امنیت بین المللی، وضع تحریم های اقتصادی است. البته دامنه این قدرت و اختیارات نامحدود نیست بلکه با مواد قانونی مندرج در منشور و با حقوق بین الملل مدون و قواعد حقوق عرفی بین المللی محدود شده است و در صورت تشخیص عدول شورای امنیت از حیطه ی اختیارات قانونی، خود اعضا از نظر حقوقی محق خواهند بود که از موافقت و اجرای آن سرباز زنند. علیرغم الزام شورای امنیت به رعایت اصول یاد شده، طی دوره ی اخیر، این شورا در اثر فشار قدرت های بزرگ رویکردی دوگانه در قبال اعضا اتخاذ نموده است. چنانچه بخواهیم یک نمونه اخیر از این تصمیمات شورای امنیت را عنوان کنیم، می توانیم به صدور قطعنامه های ۱۹۶۹، ۱۷۳۷، ۱۷۴۷، ۱۸۰۳، ۱۸۳۵، ۱۸۸۷ و ۱۹۲۹ این شورا در خصوص دانش و فناوری انرژی هسته ای در ایران اشاره کنیم. در منشور ملل متحد یکی از راه های پیش بینی شده جهت اعمال فشار بر کشورهای ناقض صلح یا متجاوز، برقراری تحریم به عنوان یک راه حل غیرنظامی می باشد. این وظیفه مهم به شورای امنیت سازمان ملل به عنوان مهمترین رکن حافظ صلح و امنیت بین المللی سپرده شده است. شورای امنیت دارای وظایف و اختیاراتی است که شامل تشخیص تهدیدات موجود علیه صلح و امنیت بین المللی یا منطقه ای و وضع تحریم های اقتصادی یا اتخاذ اقدام نظامی علیه متجاوز و اعمال مسئولیت سازمان ملل در مناطق استراتژیک جهان می شود.

بر اساس ماده ۴۱ منشور که در ذیل فصل هفتم منشور آمده است، شورای امنیت می تواند واکنش خود را نسبت به تهدید امنیت و صلح بین المللی با توسل به تحریم ها نشان دهند. تحریم های اقتصادی از جمله ساز و کارهای اجرایی عمده ای است که در سال های اخیر به دفعات متعدد از سوی شورای امنیت علیه بسیاری از کشورها اعمال شده است. هر چند مجمع عمومی سازمان ملل متحد به کرات اقدامات قهرآمیز اقتصادی را به عنوان وسیله ای جهت دستیابی به اهداف سیاسی محکوم کرده و از کشورهای صنعتی خواسته تا از موضع برتر خود به عنوان وسیله اعمال فشار اقتصادی با هدف تغییر رفتار سایر کشورها استفاده نکنند. با این حال، آمریکا همواره تلاش کرده است از ابزار تحریم به منزله ی ابزاری سیاسی برای تحت فشار قراردادن کشورها بهره جوید.

۲-۱-۴- ابزار تحریم سازمان ملل متحد

سازمان ملل متحد با هدف اصلی حفظ صلح و امنیت بین المللی تشکیل شد. مواد ۲۴ تا ۲۶ منشور این سازمان، وظایف شورای امنیت را بیان کرده است. طبق مواد مذکور وظیفه اصلی حفظ صلح و امنیت بین المللی به عهده ی شورای امنیت گذارده شده است. و اعضای سازمان توافق کرده اند که شورای امنیت در اجرای وظایفی که به موجب این مسئولیت بر عهده دارد، از سوی آنها عمل کند. علاوه بر وظیفه اصلی فوق، شورای امنیت موظف است بر چارچوب اهداف  اصول سازمان فعالیت کند، به عبارت دیگر اقدامات و تصمیمات شورای امنیت باید مطابق با مندرجات منشور باشد و فعالیت خود سرانه ای انجام ندهد. (قاسمی، ، ۱۳۸۹ص۲۶) در این صورت طبق ماده ۲۵ منشور، اعضای سازمان نیز موافقت می نمکایند که تصمیمات شورای امنیت را طبق مفاد منشور قبول و اجرا نمایند. با توجه به اینکه حفظ صلح و امنیت بین المللی به عنوان مسئولیت اولیه بر عهده ی شورای امنیت گذارده شده است، توسل به اقدامات اجبار کننده را باید مهمترین ابزار برای برقراری صلح جهانی تلقی کرد. در واقع اهداف منشور سازمان ملل با اجرای مقررات فصل هفتم این منشور (مواد ۳۹ تا ۵۱) و خصوصا مواد ۴۰ و ۴۱ آن تحقق می یابد.

پیش از اینکه شورای امنیت بر اساس مواد ۴۱ و ۴۲ اتخاذ تصمیم کند، بایستی به موجب ماده ۳۹ احراز شود که آیا «تهدید علیه صلح»، «نقض صلح» یا «اقدام تجاوز کارانه» صورت گرفته است یا خیر. به عبارت دیگر تصمیمات شورای امنیت بر اساس فصل هفتم، فقط با احراز یکی از مفاهیم مندرج در ماده ۳۹ باید اخذ شود. در صورت احتمال بروز هر کدام از این موارد، یکی از راه های پیش بینی شده جهت اعمال فشار بر کشورهای ناقض صلح یا متجاوز، برقراری تحریم به عنوان یک راه حل غیر نظامی می باشد. شورای امنیت بر اساس ماده ۴۱ به اقداماتی متوسل می شود که متضمن توسل به زور نیست. بر اساس تمهیدات پیش بینی شده در فصل هفتم، شورای امنیت سازمان ملل متحد می تواند واکنش خود را نسبت به تهدید امنیت و صلح بین المللی، با توسل به تحریم ها نشان دهد. در این قبیل اقدامات، شورای امنیت می تواند از اعضای ملل متحد بخواهد تا به اقداماتی چون قطع تمام یا قسمتی از روابط اقتصادی و ارتباطات راه آهن، دریایی، هوایی، پستی، تلگرافی، رادیویی و یا سایر وسایل ارتباطی و یا قطع روابط سیاسی متوسل شوند.

۳-۱-۴-ابعاد نظری تحریم

بنا به تعریف، تحریم اقتصادی عبارت از یک سلسه سیاست های برنامه ریزی شده به دولت برای محدود کردن مناسبات اقتصادی با دولتی دیگر، به منظور دستیابی به اهداف سیاسی و اقتصادی خود است. تحریم ها می توانند به طور یک جانبه، چند جانبه و یا بر اساس قطعنامه های بین المللی اعمال شوند. تحریم بین المللی مستلزم صدور قطعنامه سازمان ملل است؛ اما در تحریم چند جانبه معمولا چند کشور برای اعمال تحریم علیه یک کشور دیگر با هم توافق می کنند. در تحریم یک جانبه نیز یک کشور به تنهایی علیه کشور دیگر وارد عمل می شود. دو مورد اخیر مستلزم صدور قطعنامه شورای امنیت نیست و توافق کشورها زمینه تحریم را فراهم می کند. اگر در یک تحریم چندجانبه یا بین المللی حلقه ی ضعیف وجود داشته باشد تحریم ضعیف می شود، زیرا استحکام کلی یک رشته زنجیر به مقاومت ضعیف ترین حلقه ی ان بستگی دارد. (قاسمی، ، ۱۳۸۹،ص۴۵)

در تحریم های بین المللی، اغلب پیش از اعمال تحریم کامل مجموعه ای از اقدامات صورت می گیرد که می تواند شامل موارد زیر باشد:

۱-تشویق یا ترغیب از طریق مذاکره دو جانبه،

۲-اعلام عمومی و هشدار برای آگاه کردن کشور مورد نظر،

۳-مشاوره با متحدین برای ایجاد ائتلاف،

۴-آغاز تحریم های غیراقتصادی،

الف)لغو جلسات چند جانبه بین المللی در کشور مورد تحریم.

ب)لغو اعطای روادید به مسئولین کشور مورد تحریم

ج)کاهش روابط دیپلماتیک با کشور مورد تحریم

د)عدم اعطای تسهیلات و کمک های مالی

ه)قطع ارتباط مختلف.

۴-۱-۴ انواع تحریم

تحریم های اقتصادی از جمله اقداماتی است که شورای امنیت از دهه ۹۰ قرن بیستم به کرات علیه کشورهای دیگر اعمال کرده است. در دهه مذکور، ۱۷ مورد تحریم از سوی شورای امنیت اعمال گردیده و از این جهت برخی محافل دهه ۹۰ را دهه تحریم نامیدند.

اساسا تحریم های بین المللی دو شکل کلی دارند:

۱-تحریم های یک جانبه ی کشورها علیه یکدیگر

۲-تحریم های شورای امنیت سازمان ملل علیه اعضا.(مشمولی، ، ۱۳۸۷ص۵۳)

از منظر حقوق بین الملل در زمینه تحریم های یک جانبه از سوی یک کشور علیه دیگری، سه رویکرد مختلف وجود دارد:

الف)رویکرد اول: اعمال این تحریم ها بر اساس اصل حاکمیت کشورها مجاز است. به عبارت دیگر از آنجا که کشورها می توانند در تنظیم روابط خارجی با دیگران آزادانه عمل کنند لذا هر کشوری از نظر سیاسی حق دارد با کشور دیگر قطع رابطه نماید یا رابطه برقرار کند. همین رابطه در مسایل اقتصادی نیز وجود دارد. لذا بر اساس این رویکرد کشورها می توانند برای پیشبرد اهداف سیاسی خویش کشور دیگر را تحت فشار اقتصادی قرار دهند.

ب)در رویکرد دوم: جنگ مستقیم اقتصادی از سوی یک کشور علیه دیگری مجاز شمرده می شود و می باید آثار مضرات آن بر طرف های ثالث به حداقل برسد. تمرکز اصلی تحریم های اقتصادی بر کشور یا کشورهای هدف می باشد و لذا می بایست این تحریم های دارای کمترین آثار بر سایر کشورها باشد.

ج)رویکرد سوم؛ رویکرد دفع قانونی است. این مکتب، تحریم ثانویه و بلکه تحریم های اولیه را نیز مجاز نمی داند. این گروه معتقد هستند هیچ نوع تحریمی در نظام حقوق بین الملل مدرن نباید علیه کشورها اعمال شد، زیرا پیامدهای منفی تحریم به مراتب بیشتر از پیامدهای مثبت آن است. این رویکرد که جدیدتر از دو رویکرد قبلی است عمدتا از نظریه های اقتصادی سیاسی کلاسیک لیبرال ناشی شده است تا حقوق بین الملل. اقتصاد دانان سیاسی لیبرال کلاسیک، مدافعان سرسخت تجارت آزادند، لذا هر مانعی را موجب خسارت به اقتصاد جهانی می دانند.

در بررسی نهایی رویکرد نظری فوق و مقایسه با اعمال کشورها به این نتیجه می رسیم که اقدامات تحریم کشورها علیه یکدیگر در بسیاری از موارد علی رغم ممنوعیت های حقوقی در حال گسترش است. ا مهمترین قدامات تحریمی یک جانبه در سال های اخیر، تحریم کشورهایی نظیر ایران، عراق و لیبی از سوی آمریکا بوده است. در مجموع می توان تحریم های یک جانبه را بر اساس معاهدات و حقوق بین الملل، بر اساس موارد زیر نامشروع خواند:

اول: مجمع عمومی سازمان ملل متحد به دفعات اقدامات قهرآمیز اقتصادی را به عنوان وسیله ای جهت دستیابی به اهداف سیاسی محکوم کرده است و این مجمع از کشورهای صنعتی می خواهد از موضع برتر خود به عنوان وسیله ی اعمال فشار اقتصادی با هدف تغییر رفتار سایر کشورها استفاده نکنند.